国库集中支付业务事中监督:问题与对策

李树妍;王丽;张宁

【摘 要】近年来,随着国库业务处理电子化程度的不断提高,无纸化支出业务量呈逐年上升趋势.其中,国库集中支付已成为国库资金支出的重要方式.国库集中支付有着交易流程化、业务批量化、处理自动化等特点.传统的国库监督已经不能满足日益发展的无纸化业务的需要,因此改进现有监督方式,创新监督方法,实现对无纸化支出模式下全程监管对防范国库资金风险至关重要.通过分析现有国库集中支付业务流程,有助于探讨现阶段开展国库事中监督存在的问题,有针对性地提出解决思路及措施.

【期刊名称】《河北金融》 【年(卷),期】2019(000)002 【总页数】3页(P45-47)

【关键词】国库;集中支付业务;事中监督 【作 者】李树妍;王丽;张宁

【作者单位】中国人民银行石家庄中心支行 河北石家庄050000;中国人民银行沧州市中心支行 河北沧州 061001;中国人民银行晋州市支行 河北晋州 052260 【正文语种】中 文 【中图分类】F830.43

《中国人民银行法》和《预算法》赋予人民银行经理国库的职责；《国家金库条例》

及其实施细则明确了国库对预算执行的监督职责和权限。国库事中监督是经理国库工作的重要环节，通过对预算收入、支出、退库业务进行实时逐笔审核，及时发现和堵住预算执行中的违法违规行为，可以切实维护国库资金安全，保障政府预算顺利执行。国库事中监督有效地弥补了人大事前审查看不到、审计事后监督来不及的监督机制空缺，促进了国家方针、政策和财经制度的落实。 一、国库集中支付工作的现状

国库集中收付制度的改革经过十多年的试点推进，取得了重大进展和显著成效。自2016年开始，国库集中支付业务通过“财政支出无纸化系统”（以下简称“系统”），在河北省全面上线运行。从系统运行情况来看，国库集中支付资金量已经占了财政实拨资金支出资金量的绝大部分，国库支出基本实现无纸化。国库部门工作量较以前大大减轻，同时，国库集中支付制度本身存在的体制性问题日益突出。首先，在商业银行代理国库集中支付模式下，财政资金的申请、拨付、使用三者分散管理，导致人民银行对国库资金的监管处于滞后和被动状态，容易产生监督不到位的现象，增加了资金风险。其次“先支付、后清算”的支拨模式，严重削弱国库事中监督职能，并且这种支拨模式与《支付结算办法》“先借后贷、收妥抵用、银行不垫款”的结算原则不相符。

目前国库监督的方式主要依靠手工监督。首先，按照目前现有的国库无纸化业务流程，国库部门在财政部门发送支付额度之前，无法看到每笔支出的预算单位代码、支出科目、金额等电子信息，国库部门在清算时也无法做到对上述信息的逐笔审查，导致国库在预算执行中的监督作用难以得到充分发挥；其次，国库对代理银行的监督主要依靠事后对代理银行集中支付业务的执法检查，弱化了事中监督职能。 二、国库集中支付业务事中监督所面临的问题 （一）国库集中支付制度建设滞后

一是国库集中支付制度建设缺乏系统性。一方面，国库集中支付业务信息化水平提

高，而各相关单位制度建设却“各自为政”，部门间未实现信息共享，导致重复建设、浪费严重。另一方面，国库集中支付制度的改革缺乏统一性。人民银行和财政部只对国库集中支付改革作出一般规定，未对下级国库集中收付改革作出统一要求，导致各地的操作模式不一，亟需一个系统性的制度来规范国库集中支付业务。 二是代理银行资格认定与管理缺乏充分的制度依据。把好代理银行准入关，是国库履行监督职责、保证资金安全的重要手段。一方面现行的代理银行资格认定流程中，申请条件笼统，定量指标和定性指标多为综合性指标，不利于日常国库集中支付业务管理。另一方面，代理银行处理集中支付业务涉及人民银行、财政和预算单位等多个部门，而多部门联合评价体系尚不建全，出现了代理银行资格申请成功却长时间没有开展国库集中支付业务的现象。

三是缺乏对代理银行违规行为处罚的制度依据。目前对商业银行在办理国库集中支付业务过程中发生的违规行为，人民银行只能依据《财政违法行为处罚办法》（2004年）、《金融违法行为处罚办法》（1999年）和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（2001年）等相关条款进行处罚。一方面这些执法处罚依据未能根据国库电子业务发展及时修订，部分条款已不能满足当前业务发展的需要；另一方面未能对部分集中支付业务中的违规行为规定进行明确的规范，不能有效地制约预算单位。

（二）对国库集中支付业务的监管手段较为落后

一是国库监督意识未及时跟进。《国家金库条例》第十一条规定国库具有“监督财政存款的开户和财政库款的支拨”权限，国库据此通过预算计划监督库款支拨，并用以审核财政开具的纸质拨款凭证，体现事中监督特点；集中支付电子化后，财政资金的支出方式变为先由代理银行垫付，再向国库清算，国库在集中支付额度内办理清算，集中支付额度和实际支付是否相符，国库部门没有得到相应的信息，也无法实施监督，在“先支付，后清算”模式下，国库部门由过去的主动拨付变为被动

清算，只能按清算额度进行监控，对国库资金的使用范围、用途等方面未能进行有效监督，因监督意识弱化导致监督缺位的情况较普遍。

二是国库监督的重点和方法没有及时转变。国库对代理银行申请清算的资金监督也主要局限于额度控制和凭证要素审核两个方面，对于代理银行申请清算的金额是否为当天支付、是否符合国库资金政策性要求、是否存在套取国库资金等现象，则无法及时知晓，当前人民银行对于商业银行集中支付业务的监督仍是一种事后的、静态的、不全面的监督，未实现真正意义的事中监督。 （三）财库银协调机制不健全，国库事中监督工作难以开展

一是在实际工作中，人民银行对商业银行代理集中支付业务展开定期或不定期的检查与指导，而对集中支付的人员配备和岗位设置等方面仅能提出要求与建议，无法直接干预。由于商业银行人员岗位流动频繁、管理松散，业务衔接不到位，导致在办理集中支付业务时“零余额”账户管理和使用不规范，给人民银行国库资金清算和监管工作带来很大困难。

二是商业银行以追求利益最大化为经营目标，违规拨付使用国库资金现象客观存在。众多预算单位是代理银行的重要客户，财政资金是其重要的、廉价的资金来源，而预算单位和财政资金又是财政部门的砝码。因此在承办代理业务中，不可避免地会出现弄虚作假，甚至是违规转移财政资金行为。国库部门即使事后发现，也无法采取有效手段加以控制和追究。

三是财政部门对国库开展事中监督的重要性认识不够，往往认为国库搞事中监督影响了预算高效执行。个别地区财政部门对国库事中监督和现场检查发现的预算单位“零余额”账户“先清算后支付”等违规问题听之任之，不主动积极地召开联席会沟通解决问题，也不制定相关制度约束和管理代理银行和预算单位，在集中支付业务管理方面工作消极被动，一定程度上阻碍了国库事中监督工作的有效开展。 三、强化国库集中支付业务事中监督的对策

（一）进一步完善商业银行代理国库集中支付业务的相关制度

一是整体性推进国库集中支付业务制度层级建设。从法律法规、会计准则到具体管理制度，制定明确国库集中支付业务涉及各方的监督职责和具体的核算、监督操作管理规范，建议先由总行制定具有指导性、统领性的制度，各分支行据此制定具体的实施细则及标准操作流程，同时各分支行在执行制度时如遇到制度空白或不完善的情况，也可以采取从下至上的制度反馈机制，完善相应制度并逐级向上级行报备后，先试行，积累经验修订完善，再全面推广的制度推进方式。

二是联合考核代理银行准入，引入代理银行资格退出机制。建立多部门联合认定代理银行资格和年度考核制度，严把国库集中支付业务准入关，以财政和人行国库部门联合认定的方式进行资格认定和年度考核管理评价。对于获取了集中支付代理银行资格但一年内未开办业务的代理银行撤销代理资格。对于年度考核落后的代理银行，可以考虑撤销其代理资格。通过明确代理银行准入、退出机制，实现代理银行联合年度考核制度，强化代理银行管理。

三是建议针对国库集中支付业务出现的违规行为制定相关处罚制度。根据当前集中支付业务发展制定相关处罚依据，对出现的违规行为进行细化并制定相应的规章制度，使检查人员能够有法可依，从而提升商业银行对国库集中支付业务重视程度，督促其切实履行好代理国库集中支付业务的职责，提升业务质量。 （二）创新事中监督手段以满足经理国库职责需要

一是采取有力措施，提高国库监督意识。国库人员要提高对国库监督职责的思想认识，统一对国库监督意义、目标等的认识，明确国库集中支付业务监督的对象、目的、内容、范围和手段，努力寻求国库对集中支付业务加强监督管理的具体途径、方式方法和措施。具体措施主要有：（1）要对代理银行进行资格认定，把住商业银行办理财政资金支付清算业务的准入关；（2）加强柜面监督、额度控制和对账等资金支付清算业务重点环节的监控；（3）加强“零余额”账户开立与使用、计

息、会计科目等方面的业务指导和管理；（4）定期或不定期地对商业银行办理业务情况进行检查，发现问题，及时解决；（5）帮助代理银行解决办理业务过程中的资金清算、代理费用等问题，以服务促监督。

二是创建电子数据库，建立多部门联合考核、监督和评价机制。统一搭建代理银行与人行国库互联互通的信息管理平台，开发统一的代理银行集中支付业务系统，统一代理银行接入国库部门信息接口标准，将代理银行处理的集中支付信息统一管理，实现对国库集中收付监管数据和信息采集的电子化、自动化处理。构建“国库监管数据仓库”，实现非现场实时分析，为现场检查提供线索，加强监管的时效性，并据此制定统一代理银行考核评价和准入与退出机制，实时跟踪管理，及时发现、提示违规问题。

（三）建立财政、国库、银行专项工作协调机制，全面推进事中监督有效开展 一是利用电子化手段，提高对账效率。借助TIPS前置系统，搭建财政部门、人民银行和代理银行信息联网的统一业务系统，通过TIPS前置系统将集中支付信息、额度信息和清算信息等数据加工、汇总，逐项校验，最后生成电子对账信息，并分别发送给财政部门和代理银行，从而实现对账信息的电子化。电子化对账能够实现电子对账单的自动生成、签章、发送等功能，通过定时或手工发起对账，可以按一定期限或不定时发起电子对账，国库、财政和代理银行三方实时查看、打印、保存对账信息，确保国库能够及时进行事中监督。

二是国库部门主动召开财库银工作座谈会沟通相关情况，或采取电话联系、上门现场讨论等多种方式，同财政部门保持良好沟通，明确国库事中监督依据全部来源于财政相关文件，在事中监督工作开展的重点环节和重点事项等方面充分征求财政部门意见，协助财政部门解决在推进预算管理体制改革中的困难和问题，取得财政部门的理解和支持，形成与财政部门良好的合作监管，为稳步推进国库事中监督工作

奠定基础。