社会视野 我国地方政府发行公债 必然性和必要性分析 ■ 石 磊 摘要：联系我国经济运行状况．利用 历年财政收支数据。从中央、地方、银行三 方博弈的角度，利用占优策略模型，分析 了我国地方公债得以公开发行的必然性： 从我国经济形势、公债本质属性以及地方 公债发行对经济改革的意义等方面分析 了地方政府发行公债的必要性 关键词：地方公债；分税制改革；央地 关系 一、引言 在西方联邦制国家。地方财政与中央 财政相互独立，而地方公债由于其融资的 灵活性．经常作为地方政府的重要财政收 入来源被地方政府发行．以满足地方公共 基础设施建设和平衡地方财政收支的政 府目标。在我国，由于经济体制原因，地方 公债经历了从有到无．再从无到有的过 程。新中国建立之初，我国曾尝试发行地 方债。在计划经济体制建立之后这种地方 经济行为被杜绝。１９９４年分税制改革，虽 然使得地方财政得以独立于中央财政．但 预算法中又明确规定：“地方各级预算按 量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤 字，除法律和国务院另有规定外，地方政 府不得发行地方债券。”地方公债的发行 受到法律严禁。直到１９９８年和２００８年两 次金融危机．中央政府为应对危机．实施 积极财政政策。为配套中央政策，地方政 府需拨付相应的资金支持．本就财政吃紧 的地方政府入不敷出．唯有通过地方融资 平台进行融资。最终形成隐性债务。２００８ 年之后地方政府隐性债务呈现井喷态势． 隐性债务难以监管．很可能造成债务危 机，中央开始放开地方发债权。２００９年国 务院决定由财政部待办发行２０００亿地方 政府债券，２０１１年中央开始在广东、浙 江、上海、深圳发达四省市进行地方政府 １６６￣ｚ，ｍ３ ０６１￣（２，ｑ） 债券发行试点．地方公债开始成为地方政 手段不完善的情况下．地方政府既要面对 府的重要财政收入来源。 完成指标的压力．又要面对资金匮乏的困 二、地方政府发行公债的必然性分析 境，土地财政和隐性债务的出现显得不可 发行地方公债是在中国现时地方政 避免。现在简单地从博弈论角度阐述．地 府财权事权不对等的国情下，中央政府、 方发行地方公债是中央、地方、银行三方 地方政府和银行三方博弈下的必然结果． 博弈的必然结果 地方政府决策 不发行公债 不公开发行公债 公开发行公债 中 央 决 不支持 （Ａ，０） （Ｂ，１） （一，一） 策 支持 （一，一） （ｂ，Ｏ） （ａ。２） 表中Ａ，Ｂ，ａ，ｂ表示在相应的决策下，中央政府所获得的本级利益感受，其中Ａ优于Ｂ，ａ优于 ｂ；０，１，２表示在相应的决策下，地方政府所能获得的本级利益感受，２优于１优于０。 是中央政府和地方政府的必然选择。１９９４ 中国经济的发展过程是逐步实现市场 年分税制改革之后．财权层层上收，事权 化的过程，央地之间的收入支出分配．也是 却层层下放．造成了地方政府财权和事权 逐步摸索的过程。地方从刚开始的收支基 不对等的局面．地方政府的财力只能维持 本能够相抵。到后来的入不敷出．中央按照 基本的公共产品和社会服务的提供。１９９８ 稳定发展的原则，不可能一开始就放开红 年和２００８年中国经济经历了两次金融危 线．同时当时的发行地方公债的基础也不 机的冲击．中国政府采用了积极财政政 具备．所以开始第一阶段面对地方政府发 策。为了应对２００８年的金融海啸。中央出 行地方公债，必然持不支持态度。面对中央 台４万亿的投资计划．地方政府的配套资 的不支持．地方政府只能通过城投公司等 金需１４万亿．在土地财政难以持续的情 不公开的方式发行地方公债．银行又因为 况下．通过地方融资平台融资成为地方政 需要地方政府为企业作担保放贷．使得地 府解决配套资金不足问题的唯一途径。 方政府能从银行顺利获得融资．银行某种 由《中国统计年鉴》，我们得到１９９３ 程度上和地方政府结合成利益共同体。我 年至２０１０年的财政收支统计结果。从 们从表中可以看出，对地方政府而言，在中 １９９３年到２０１０年．地方财政收入占全国 央不支持地方政府发行公债的情况下．不 财政收入比重从１９９４年分税制改革前的 公开发行公债是地方政府的占优策略．此 ２／３左右到改革后的不足１／２．而地方财 时利益感受组合ＹＪ（Ｂ，１）。中央政府虽然本 政支出占全国财政的支出则是总体上呈 级利益感受不是最优．考虑整体利益．在公 上升趋势．２００８年后更是突破了０．８．与 开发行地方公债条件不成熟的情况下．（不 不足０．５的财政收入极不相符．地方财权 支持．不公开发行地方公债）虽然不是最优 事权不对等，造成巨额的地方财政缺口． 策略均衡，却是最优选择，造成了隐性债务 地方财政收入难以自给。在中央转移支付 的产生。到了第二期．由于隐性债务的规模 ＣＨＩＮ＾ ＣＯＵ甩ＣｎＶＥ ＥＣＯＮＯＭＹ 极度膨胀 地方负债率越来越高．由此造成 一步加重中央财政债务负担。与此同时在 资体系产生了变相的、隐蔽的地方政府债 的银行坏账率越来越高。爆发债务危机的 我国财政收入总量形势大好的情况下．地 务融资行为。地方政府为了筹集基础设 可能性随之越来越大．使得中央政府的不 方政府财政收入相对不足的结构性矛盾 施、公用事业建设资金，普遍采取“多元 得不改变思路。重新评估允许地方发行地 日益凸现。这说明我国财政收支面临的问 化融资、多头借款”的政策。由于缺乏透明 方公债的议题。由上表可知，在地方政府决 题是结构问题．赋予地方政府自主举债 途径进行规范管理．地方政府借债随意性 定发行地方债的决策下．支持是中央政府 权，无疑是可行的解决方案之一。总而言 大。容易形成无序局面。许多地方政府有 的最优决策．而在获知中央政府支持的决 之，通过建立地方公债制度，允许地方政 意识地采取了变相发债形式．可称其为准 策下．公开发行地方公债是地方政府的最 府根据需要进行债券的发行。既可以有效 地方债券。为规避预算法限制，一些与地 优决策。此时的利益感受组合是（ａ。２），（支 减缓地方公用事业建设资金压力．增强地 方政府有密切联系或政府下属事业单位。 发行 持．公开发行地方公债）则是这个博弈中的 方政府财政支出责任．又可以减轻中央 成立城市开发公司和专业投资公司．最优策略均衡。所以在现实条件成熟的情 财政债务负担 名义上的企业债券实为地方政府债券的 况下．中央政府必然会支持地方发行地方 公债。 三、地方政府发行公债的必要性分析 债的本质属性所决定 ３．是加快地方基础设施建设的需要。 方式筹资。然而这种隐蔽的融资方式限制 城市资产是国有资产的重要组成部分．一 了国内资本市场的发展．也使这种债券发 般认为市政基础设施是准公共产品．公共 行实施脱离监督部门有效的监管和制约。 Ｃ一 由我国经济运行状况和地方公 财政理论认为地方政府具有不可推卸的 因此。建立地方公债制度．用规范融资替 提供责任。随着国家提出城市化城镇化战 代借壳城投工资融资的方式．既能使整个 １．对增强地方财政调控能力有着重大 略，中国正处于新一轮城镇建设的关口。 投融资过程公开透明．保证了资金筹集和 意义。在单一制国家体制下，地方财政的 城市化进程意味着对市政基础设施、公用 使用的效率．又能完善地方政府财政收支 调控方向和目标必须服从中央政府。从整 事业的巨大需求．这对地方政府资金筹集 体制使之与市场体制相适应。最后，地方 个财政调控看．它应该是地方财政配合中 是巨大的考验。完全由依靠政府资金进行 政府的一切活动都在财政监督框架下．极 央财政组成的一种调控合力。如果地方财 基础设施投资几乎无法实行。目前。我国 大地降低了地方隐性债务违约风险。 政在调控中缺位．中央的宏观调控能力就 城市基础设施建设资金主要来自于中央 ３．是地方政府组织国有资本运营的 得不到强化和积极有效得发挥。地方债务 和地方财政、商业银行和政策性银行。而 需要。随着我国“分级代表，分层管理”国 收入可以作为地方财政体系中的重要补 眼下无论上述哪种资金来源都很有限．因 有资产管理体制的建立．地方政府公债的 充，在其他政府收入无法满足政府下期支 此资本市场应是未来市政建设筹资的重 运营管理已成为各级地方政府国有资本 出的条件下启用．利用其灵活性强特点． 要渠道．并且我国已经开始尝试利用国际 运营主体的重要工作内容。一方面政府投 可以捆绑具体支出项目定量发行．如捆绑 资本市场为基础设施建设筹措资金．但 资企业通过公债资金的筹集、投资、耗资、 建设周期长的基建项目。在发行公债的路 国内资本市场却未被有效地利用起来 因 收入与分配活动．实现保值与增值。另一 径被禁止的情况下．为弥补必要的财政支 此，设计高效、灵活、多层次的融资体制， 方面通过公债资金收益的上交维护出资 出，地方政府只能从非正常渠道获取收 有效吸引民间资本参与．是改变我国基础 人的合法权益。地方政府公债的运营要求 入。我国规定省以下各级政府实行的是 设施落后、资金不足的现状有效途径。通 打破地域概念、行业概念、产品概念，使得 “以收定支”的财政政策。但由于各地区发 过发行地方政府债券筹集城市建设资金． 公债资金接收企业直接面对整个市场．另 展不平衡、财政改革还不够深入等各种原 无疑是一个必要的选择。 外地方政府公债资金的运营要求投入资 因，地方财政赤字普遍存在。在ＧＤＰ增长 发展多出政绩．地方政府尽可能多得增加 （二）发行地方公债是我国经济改革 金必须保全与完整．同时也要求取得收 导向的政绩观引导下，为了加快本地经济 的重要环节 益．使得接收企业有足够压力和动力去改 １．是完善分税财政体制的需要 实行 善经营进而壮大国有经济实力。所以。以 地方政府的收入成为必然，在这种背景下． 分税制财政体制的国家长期实践的经验 地方政府公债收益分配为前提．才能实现 若允许地方政府发行公债反而可提高资金 表明，举债权是规范化的分税制财政体制 生产经营规模的扩大．提高资源配置的效 的使用效率。公债与税收最根本的区别就 下各级政府应有的财权。在明确各级政府 益。 是公债的取得必须以还本付息为条件．相 间事权基础上．赋予地方政府包括举债权 地方政府发行公债是市场经济深入 应得公债的投资也应该被限定于有产出的 在内的足够自主财权．是深化财政体制改 发展的必然．也是解决当前地方政府财政 项目范畴即政府的生产建设性支出。 革的重要步骤。１９９４年我国实行了分税 困境的必要手段．研究地方政府发行公债 ２．是减轻中央财政债务负担的需要 制改革．初步划分了中央与地方之间事权 的操作路径将是我国学界和业界今后的 参考文献： 按照我国预算法规定。国债是财政弥补赤 与财权．然而分税制在具体制度配套方面 重点研究领域 字的唯一工具。与地方债务负担重．债务 还不完善。地方政府举债制度的缺位，使 依存度高相对应的是．中央政府财政的债 得地方财政收入与财政支出之间互相匹 …１张雷宝．公债经济学『Ｍ１．浙江大学 出版社．２００７． 务依存度也是居高不下 按照公共财政理 配的关系存在极大的制度漏洞。 论。地区性的公共产品应有地方政府提 ２．是规范地方政府融资行为的需要。 『２１李松森．发行地方公债的理论依据 供．要求地方地方政府需要有独立的财 规范地方政府融资行为的前提是地方政 及现实意义ｍ．地方财政研究，２００５（８）． 权。地方政府未能获得独立的财权前。面 府存在合理融资需求．尽管中央政府对地 对其进行相当的转移支付．但这无疑会更 观上地方政府融资体系已经形成．借由融 『３贾康．３］李炜光．关于城市公债问题 （作者单位：浙江财经学院） 财贸经济，２００２（８）． 对地方政府的财力吃紧．中央政府有责任 方政府发行地方债行为予以禁止．然而客 的探讨ｍ．ａｇｌ３１ｍ体经济 １６７