・１０・ 中国水土保持ＳＷＣＣ ２０１０年第５期 开发建设项目水土保持监测与监控探讨 姜德文 （水利部水土保持监测中心，北京１０００５５） ［关键词］开发建设项目；水土保持；监测；监控 ［摘要］对＂３前开发建设项目水土保持监测、监控工作中普遍存在的突出问题进行分析，提出了监测与监控工作的定 －位、任务、工作机制及重点内容，对重要区域提出了实施红线控制、在线监视、封闭施工、预警监测的监测、监控方式，对监 测成果质量管理提出了建立技术认证认可、成果公告、与资质管理挂钩等制度设想。 ［中图分类号］￥１５７ ［文献标识码］ｃ ［文章编号］１０００—０９４１（２０１０）０５—００１０—０３ 开发建设项目所造成的水土流失主要发生在施工准备期 数据多是局部的、一时的、零星的，致使监测工作对工程建设没 和建设期，强化这两个时期的水土保持监测与监控，是有效防 有起到应有的指导和监督作用，最终的监测报告也多是为应付 止水土流失和环境破坏、减轻水土流失危害的最直接、最有效 水土保持设施验收而编制的。 的手段和方法。监测是适时掌握项目水土流失状况的具体手 １．３对监测工作的指导不够，管理尚待加强 段和方法，监控则是要达到的目标和应起的作用，二者应是紧 水土保持监测不仅关系到单个企业的利益，而且关系到全 密联系、互相支持的。２００９年３月，水利部印发了《关于规范生 社会、国家的利益，因此对承担开发建设项目水土保持监测任 产建设项目水土保持监测工作的意见》，对建设项目水土保持 务的机构须实行准人制度（水土保持监测资质已于２００４年由 监测工作提出了明确要求。另外，《开发建设项目水土流失防 国务院令第４１２号列入了国家行政许可事项）。目前，针对开 治标准》等技术规范也对监测提出了要求。近几年，各地在开 发建设项目水土保持监测的规章制度、技术标准还不够完善和 发建设项目水土保持监测方面做了大量探索，但也存在许多困 健全，对监测机构的管理和处罚缺乏明确、具体的规章依据，管 惑和问题，笔者根据有关行政和技术的规定，结合工作实践，就 理是粗线条的，而对监测机构的监测数据和成果缺乏检验、认 如何强化开发建设项目水土保持监测与监控工作，略做探讨。 证的机制和方法，数据可靠度不高。 １ 当前监测、监控工作中存在的突出问题 １．４监测技术和方法尚不完善 开发建设项目水土保持监测是近几年在逐步探索中推进 １．１建设单位未认识到监测对工程建设的有利作用，积极性 的，与面上的遥感监测、小区监测、卡口站监测相比，其技术与 不高 方法还很不成熟，而开发建设项目类型多样、情况复杂、特点各 一些建设单位错误地认为，开展开发建设项目水土保持监 异，客观上也增加了监测工作的难度。如在监测点位和部位如 测主要是为水行政主管部门服务的，对主体工程建设和运行没 何科学选择、采用何种监测手段和方法、现场如何布设监测设 有明显的帮助和好处；有的甚至认为，这项工作是对建设单位 施与设备、监测数据如何获取等诸多方面目前还没有形成一整 和施工单位的约束和限制，对工程建设有阻碍。但由于水土保 套成熟的技术和方法，监测所取得的局部、偶发性的流失量如 持法律法规和国家标准有专门规定，工程完工验收时必须同时 何代表和说明整个项目的流失量等问题，近几年许多监测机构 验收水土保持设施，而验收水土保持设施时须提交监测报告， 在实践中进行了大量探索，但仍没有得到很好的解决，这也客 故而不得不委托监测单位开展一些工作，许多项目甚至到工程 观上造成了监测工作各异、很不规范的现状。 已近完工需要验收时才委托监测单位来补做一些工作，只是被 动地、为应付验收而做监测，致使监测工作没有起到应有的作 ２监测与监控工作的定位、任务及工作机制 用。 开发建设项目水土保持监测与监控工作的服务对象：一是 １．２监测单位片面地为建设单位过关服务，工作不规范 开发建设项目法人单位及其各个施工、监理、管理单位，二是各 承担监测任务的机构由于是受建设单位委托才开展监测 级水行政主管部门，特别是水土保持方案的审批机关和县级水 工作的，故而主要是按建设单位的意见做些相关工作，也不愿 土保持监督管理部门。 更多地查找施工单位、建设单位存在的水土流失问题；有的甚 ２．１监测与监控工作的定位 至以追求经济效益为主要目的，基本没有开展多少监测工作； 开发建设项目的水土保持监测不同于水土保持科学研究， 有的在开展监测前没有按国家标准的规定编制全面、细致的监 不是为研究某一规律、获取某一数据而进行的试验研究，故而 测设计与实施计划，致使操作过程中现场布设的监测点少且不 不能将常规科研的思路、技术方法、管理方式照搬于这项特定 够合理，监测设施和设备少；有的虽开展了监测，但监测人员未 的工作。 能坚守在工程现场，多以调查收集为主要方法收集数据，监测 从项目法人开展此项工作的定位来看，应是通过水土保持 姜德文：开发建设项目水土保持监测与监控探讨 监测全面监测、监控和管理各个施工建设单位、各个施工地段、 各个施工时段，对存在问题的单位、地段适时向项目法人提出 建议，及时整改和处置，最大限度地避免可能发生的水土流失、 议，主要有建设单位、县级水行政主管部门、监测单位参加，总 结前一阶段工作经验教训，提出后续工作要求，做到水土流失 防治工作有部署、有检查、有指导。每次会商都要形成书面纪 要，便于检查、落实，将问题解决于过程中，而不是项目完工时 才发现问题、再提意见。 环境破坏和潜在的危害，优化和落实水土流失防治措施，以全 面履行水土保持法律法规规定的各项义务，达到国家标准规定 的防治目标。最终的目的是：保障工程建设顺利开展、工程安 全运行，生态环境得到最大程度的保护和恢复，达到水土保持 与工程建设的双赢。 （４）公众参与与社会监督机制。公众对开发建设项目水土 保持监测数据与成果具有知情权，水行政主管部门应建立定期 公告制度、媒体报道与曝光机制、公众网络查询通道，使公众和 社会各方能及时了解有关情况，参与对人为水土流失的监督。 从水行政主管部门对此项工作的定位来看，监测工作应是 水行政主管部门监督管理的前沿，是其在现场一线的耳目，通 过监测实现对项目水土流失现场的实时监控。当监测报告显 示存在问题时，应及时到现场给予指导，严重者要予以处罚。 从现实情况看，由于项目众多、施工期长、监管人员少，监督管 理部门不可能常驻工地，故而应主要依靠监测机构实施现场监 控。通过全程监测与监控，实现全过程、全方位的监督管理，提 高监督管理工作的针对性、时效性和有效性。 由此可见，开发建设项目的水土保持监测监控是对某一具 体项目在生产建设过程中实际产生的水土流失及危害、防治效 果真实状况的客观反映。开展监测与监控工作应准确把握这 一特征和特性，不能为监测而监测，否则将使监测工作失去意 义和作用。 ２．２监测与监控工作的任务 根据上述监测与监控工作的定位，开发建设项目水土保持 监测与监控工作的任务主要有以下几方面：①实现对开发建设 项目无断点的水土保持监测与监控。从施工准备期开始到工 程完工，实行全过程、连续的控制。②实现施工全过程的水土 保持规范化。全方位、全过程都有水土保持监测和指导，凡不 符合水土保持要求的及时进行整改。③实现重大水土流失隐 患和事件的实时监测报告。出现重大水土流失隐患和水土流 失重大事件时，监测机构要在第一时间实施监测，并报告有关 部门，及时处置，避免造成更大的危害和损失。④实现对涉民 项目的经常性巡访。对于对群众生产生活有一定影响的项目， 监测机构要定期听取群众意见，开展问卷调查，提出处理意见。 ⑤实现工程项Ｅｌ水土保持达标投产运行。通过全过程的监测、 指导，使项目完工时能达到法律法规和国家标准的规定，及时 验收并投入使用。 ２．３监测与监控的工作机制 根据上述工作的定位和任务，需建立相适应的工作机制： （１）监测报告上报与反馈机制。承担监测的机构应定期报 告监测情况，一般情况下每个季度报一次，侵蚀集中的季节应 每月报告。为了达到监测目的，监测报告应实行回执制度，建 设单位及各级水行政主管部门收到报告后应有书面反馈，并依 据监测报告决定是否需要现场检查、下达整改通知、进行处罚 等，从而落实各方责任，避免报告无反馈、无回应、无联动措施。 （２）应急报告与决策机制。当出现严重水土流失事件时， 应在第一时间将监测报告上报各有关单位，需建立电讯、电子 邮件、自动发报等快捷上报通道，以掌握第一手、第一时间的信 息。同时，根据出现的情况召开应急处置会议，迅速采取措施。 （３）定期会商与检查机制。每个季度应召开一次会商会 ３监测与监控的工作重点 根据上述定位和目标，结合开发建设项目水土流失特点， 监测与监控的工作重点应集中在以下几方面。 ３．１监测、监控施工作业面 根据批准的水土保持方案中的责任范围，适时监测、监控 各类施工作业面，特别是临时占地和扰动区域，严格控制扩大 扰动面和破坏面，最大限度地减少开发建设对地表的扰动和植 被的破坏。一般情况下，永久占地控制较为严格，而临时占地 多为施工单位与当地村组、群众商议确定，其数量和面积随意 性较大，并且对水土流失防治没有明确要求，因此这类区域是 监测、监控的重点。对合理的扰动面积变化，应督促建设单位 及时上报审核并备案。适时掌握施工区面积，并按批准的水土 保持方案对照检查是否应该实施预防、保护和治理措施。 ３．２监测、监控土石方挖填施工区 水土流失主要发生在土石方的开挖、回填、运移过程中，因 此监测的重点区位应是取土（石、料）场、弃渣场，特别是临时取 土、弃渣场地。对大中型取土场、弃渣场应进行重点监测、监 控，对照批准的水土保持方案，检查其位置、数量是否发生了变 化以及对此变化是否进行了审核备案。这些场地的水土流失 状况也是监测、监控的重点。 ３．３监测、监控水土保持措施 根据批准的水土保持方案和工程施工实际进度，检查是否 应该布设和采取水土保持措施，特别是要对临时性防护措施到 位率、表土剥离率等进行监测。检查变更的措施是否履行了变 更程序，是否合理。实时监测、记录已实施的水土保持措施类 型、工程量，调查评价措施的效果，并提出改进意见。 ３．４监测、监控水土流失及其危害 监测可能产生的水土流失及其危害，如取土场、弃渣场等 的水土流失及其危害；对有潜在水土流失危害的区域，如可能 引发滑坡、泥石流的区域，应布设监测设施和设备，实施重点监 测，防止造成灾害事件。 ４重要区域的监测与监控技术探讨 开发建设项目的监测，应根据技术规范的规定和项目特 点，选择适宜的监测方法开展，在一些特殊区域应采取非常规 的监测方法，实施强化监测。 ４．１ 重要生态保护区对施工活动的控制性监测 青藏高原、北方草原地区和其他需特殊保护的区域，由于 自然条件所限，一旦破坏将难以恢复。对这些区域建设项目的 ・１２・ 中国水土保持ＳＷＣＣ ２０１０年第５期 数据和成果应实施认证认可制度，由政府依法设立的水土保持 施工，可实施划定“红线”的监测、监控方式，特别是在施工道 路、取（弃）土场，要划定施工区域，不得随意越线施工，以保护 十分珍贵的植被，避免破坏后造成不可逆转的影响和损失。 ４．２重要敏感区ｔ王对施工活动的控制性监测 监测机构组织专家进行技术审核，经认可后的数据方可作为发 布公告、进行验收的依据。今后，政府依法设立的监测机构应 逐步从市场监测行为中退出，站在维护国家、社会和公众利益 的立场，对社会监测机构的监测数据和成果实施技术认证。这 样，既可减少二次监测增加建设单位的经济负担，又将“运动 员”、“裁判员”区别开来，各司其职。 ５．２建立监测成果公告制度 水利水电工程、航运工程的枢纽区、公路与铁路项目沿江 （河）施工区等，由于所处位置地形陡峭又临江（河），土石方施 工中渣土直接流人江（河），对江（河）行洪等有较大影响。因 此，可以设置２４ ｈ不间断监视探头，全天候监测施工活动，杜绝 向江河倾倒土石渣。 ４．３城镇居民生活区施工活动的控制性监测 为了促进社会监测机构规范化开展监测，促进建设单位对 水土保持监测工作的重视，监测成果经技术认证认可后，由各 城镇人口密集、对生活环境质量要求高，对这些区域的项 级水行政主管部门及其监测机构以公告的形式向社会公布，接 目可实施“全封闭”式监测与监控，施工区不得有扬尘飘逸出场 受社会各界和广大群众的监督，让民众行使知情权、参与权和 地，不得有泥浆流出，严格控制风蚀、水蚀的发生。可安置监测 举报权，形成保护生态环境的社会氛围。 报警器，当超标排出时，适时发出警报，警报一响须立即停工和 ５．３ 建立监测成果与资质管理紧密挂钩制度 改正，以确保居民生活环境不受影响。 对监测机构不按国家规定开展监测工作，瞒报、漏报甚至 ４．４潜在危险区的预警性监测 编造数据的，应严格按照新的管理办法进行处罚，情节严重的 高陡边坡施工区、大型取土场和弃渣场、大型排土场，由于 可给予警告、限期整改或吊销资格证书等处罚；对不按规定开 边坡较陡、土质疏松，极易引发滑坡、塌方等危及人民生命财产 展监测的监测人员取消其上岗资格。通过强化对监测机构、持 安全的灾害，在这些区域应布设固定位移监测设施等，当监测 证人员的管理，推进监测工作尽快实现规范化。 到相关情况时，自动报警，以便于群众提前转移，确保人民生命 财产的安全。 ［作者简介］姜德文（１９５９一），男，内蒙古阿拉善左旗人，教授 ５监测成果质量控制 级高级工程师，博士，享受国务院政府特殊津贴专 家，水利部水土保持监测中心副主任，长期从事水 ５．１ 建立监测成果的认证认可制度 土保持项目管理与技术咨询工作。 由于开发建没项目水土保持监测是社会监测机构承担的 ［收稿日期］２０１０—０３—２０ 单方一次性监测．没有政府部门依法设立的水土保持监测机构 （责任编辑孙占锋） 的二次复核监测，而监测数据和成果又事关企业法律责任、水 行政主管部门的处罚决定及公众和社会的利益。因此，其监测 （上接第７页）性工作，不可或缺，无以替代。大家务必要深刻 地信息报送情况，要求有中央投资的省（区、市）每年报送并发 认识到做好水土保持宣传教育工作的重要意义，加强领导，完 表的信息数量最少为１００条，其他地方每年不少于３Ｏ条。 善制度，创新举措，常抓不懈，切实把水土保持宣传教育工作抓 ４．３善于协调，合力推进 紧、抓实、抓好。 宣传教育工作是一项综合性很强的工作，需要加强协调， ４．１统一认识，全面推动 互相配合，形成合力，才能取得良好效果。要充分发挥各水土 各地要进一步提高对水土保持国策宣传教育行动的认识， 保持委员会的作用，积极协调有关部门共同开展水土保持宣传 切实加强重视，全面推进国策行动进展。要进一步明确责任、 教育工作，特别是要加强对人大、政府、党校和政协的宣讲；要 明确人员。要把宣传教育工作列入年度考核目标，明确领导责 加强与新闻媒体的协作，积极提供素材和方案，争取列入媒体 任。要落实具体工作人员，作为水利部水土保持生态建设网的 的宣传计划；要整合内部资源，加强信息交流，共同开展重大选 信息员，鼓励有条件的地、县设立信息员；要落实资金，为宣传 题策划；要加强与教育、科技、共青团和政策研究等部门的合 教育工作提供保障；要充分发挥基层的作用。宣传的主力军在 作，开展重大专题研究，推进水土保持科普教育和青少年教育， 基层，主战场在基层，要增强基层的认识和意识，调动基层的积 提升宣传教育效果，扩大水土保持的影响。 极性，全面推动宣传教育工作开展。 总之，做好新时期水土保持宣传教育工作，责任重大，任务 ４．２强化机制，积极引导 艰巨，意义深远。我们一定要锐意进取，开拓创新，积极努力， 探索建立宣传教育激励机制。建立宣传教育工作成效与 扎实工作，推动水土保持宣传教育工作再上新台阶，为促进水 水土保持中央资金安排和水土保持表彰等联动机制，每年的中 土保持事业新发展做出更大的贡献！ 央投资安排根据各地宣传教育工作情况进行调整，宣传教育工 作做得好的地方，加大中央投资额度；反之，则减少中央投资额 ［作者简介】张学俭（１９５２一），男，天津市人，硕士，巡视员。 度。同样，宣传教育工作做得好的地方，在全国性表彰评比时 ［收稿１５ｔ期】２０１０—０３—３１ 优先考虑；反之，则实行一票否决，不予考虑。目前重点考察各 （责任编辑李艳霞）