维普资讯 http://www.cqvip.com 新疆投资与建设 李士蜀士蜀 对实旋 “城市经营” 理 的 以西安市为例 “城市经营”是近代西方发达国家在城市现代化过 为，主体是城市政府，政府可组建享有独立法人地位的 程中逐步形成，并被越来越多的国家认同的城市经济 经济主体（如城建投资公司等），但城市政府必须对其 学理论。是指按照市场经济的观点来认识城市建设和 项目选择，资金使用情况和产品服务价格进行严格审 发展，将城市资产作为重要的国有资产来经营，用市场 查和有效监控，决策重大问题。 机制运作城市资本，对城市基础设施中的盈利性部分、 非盈利性部分能够区别对待，把能够推向市场的盈利 ２、西部大开发对西安城市基础设施建设的需要 近２０年的经济体制改革给中国经济建设带来了前 性基础设施项目推向市场，走社会化服务、产业化发 所未有的活力和动力，从１９７９年开始国民经济以平均 展、市场化运作、企业化经营的路子。就西安市现阶段 ８％的高速度增长。为了缩小东西部差距，使整个国民 而言，由于市政府缺乏雄厚的资金支持和经济实力，城 经济健康协调发展，党的十五届四中全会和随后召开 市发展建设的资金不足成为制约城市建设和发展的最 的中央经济工作会议提出了西部地区大开发的战略。 大瓶颈难题。本文将从经营城市的重要意义、主要内容 随着西部大开发的启幕和高潮的到来，西安的公路、铁 和形式及经营城市的配套措施等几方面来分析。 一路、航运、电力、水力、绿化等基础设施需求必将大量增 加，而现有基础设施的承载水平远远不够。西安作为内 、充分认识城市经营的重要意义 １、市场经济发展的需要 陆对外开放城市，近几年来城市基础设施建设取得了 随着西安市城市建设快速发展，城市规模日益扩 长足发展，但由于基础差，底子薄，基础设施长期滞后， 大，市政府在城市建设方面的投入功能日渐弱化，管理 已不能适应现代化城市发展的需要。全国１５个副省级 功能日渐增强，这些决定了城市建设走向市场化成为 城市评比，西安市有８项指标排在１０名以后。没有良好 城市可持续发展的惟一选择。城市建设就是资本不断 的城市基础设施，西安的经济社会发展受到严重的制 投入的产物，所以庞大的城市实物形态资产本身就是 约，其中心城市的辐射带动作用也将因要素聚集的舞 一座金矿，迫切需要开发经营，从而形成投入一产出一 台小而大打折扣。下表所示为２０００年我国部分基础设 再投入的良性循环的新机制。因此市场经济中的经营 施水平的比较图，西安市基础设施水平部分指标落后 意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素都必 于周边一些城市，更低于东部地区的城市，它不仅表明 须引入城市建设，实现经营城市的目标。像经营企业那 西安和其他城市经济差距的重要原因所在，而且更是 样，经营好城市。在这里经营城市就是一种企业化行 制约西安发展的主要因素。 维普资讯 http://www.cqvip.com 新疆投责与建设 部（平米） （升） 分城市基础设施水平对比表 建成区绿化 覆盖率（％） （平米） 城市 人均住宅 人均１５１生活 每万人拥有 名称 使用面积 用水量 公交车辆 （标台） 城市燃气 酱及率 （％） 人均道路 拥有面积 （平米） 污水处理 率（％） 人均公共 绿地面积 ５．１２ ７．０２ ８．５ ４．２５ ４．６ ７．２８ 垃圾粪便 无害化处率 （％） 西安 济南 大连 沈阳 长春 １３．２７ １６．７ １４．２ １３．１ １４．３８ ２４１．５４ １６２．１４ １５８．６３ １９３．８ ２１１．８４ ２３１．９ １０．１７ １１．４ １９．２４ ９－３２ １２．５２ １１．４５ ８１＿５１ ９０．９ ９８．４６ ９７．３ ９８＿３６ ９２．５８ ５．１２ １２．６ ８．５ １ｌ＿３ ４．１２ ６．８７ ２３．１１ ４３ ７０．９８ ３８．４８ ８．６２ ３３．２９ ３６ ４０．５ ２４．５ ３５．４３ ３８．１ ９０．８９ １００ １００ ８０．４８ ９６．６３ ９６－３９ 哈尔滨 １４．４１ 南京 武汉 １３．７３ １２．６１ ４９３．９６ ２５３．２４ １４．０４ １６．７２ ９９．５９ ８３－３ ８．５４ ４．１６ ６３．６３ ３１ ８．７９ ７．７２ ４０．９６ ３２．９１ ８５．７６ ８５．９２ 厦门 ２８．６９ ３２０．０７ １７．５５ ９７．１ １５．８６ ６２．６３ ９．８９ ３５．７７ ９８．６４ 宁波 广州 深 Ｉｌ １５．８２ １８．９ ２２ ２５７．８２ ５５４．７２ ５Ｏ６．８９ １８．６６ １７．１８ ６．２７ １０ｏ ９３．５１ １０ｏ １０．９ ９．７６ ７．６ ３７．３２ ３１．４９ ５３．１１ ７．１４ １０－３６ １１＿５７ ３３．５２ ３０．２６ ４５ ８１＿８２ ９５．４９ １００ 成都 重庆 青岛 １７．４ １４．５２ １４．５３ ３１５．７１ １７２ １７３．１３ ９．１８ ８．８８ ２１．２４ ９８．５３ ７９．０４ ９８ ６．８５ ５．５ １０．６８ ４３．６１ ４４．６９ ５１ ３．９６ ２．５８ ８．５ ２２．６ １９．５７ ３７．０２ ９８．４９ ８１＿５３ １００ 资料来源：建设部２０００年城市建设统计年报会审会议有关数据 ３．弥补西安市城市建设资金严重短缺的需要 其上的名称、形象等无形资产。在不改变资产所有权的 城市建设资金收入严重不足，是制约西安城市建 前提下，通过对所掌握城市资产的使用权、经营权、冠名 设发展的主要原因。按照西安的实际情况，城市维护建 权等相关权益的市场化运作，关键要做到以下几点：设每年需要投资约３Ｏ亿元，而近几年每年实际投入资 金不到１Ｏ亿元。由于投入严重不足，城市道路设施年久 １、明确城市经营主体 经过５Ｏ多年的积累，当前，西安市的城市基础设施 失修，排水设施得不到扩建，溢流、阻塞现象时常发生， 已形成了庞大的存量资产，但这些城市资产尚未以企 城市安全存在极大隐患。随着国家有关“费”改“税”改 业化的模式加以经营管理。城市资产产权不明，造成建 革的实施，城建资金征收工作的难度也越来越大。多年 设项目的投资权、经营权、收益权多重分离，以至于城 来的举债建设，使城市基础设施可持续发展的压力增 建资金只有投入，没有产出，即使产出，也没有形成再 大，还贷包袱日益沉重。至２００１年底，西安城市基础设 次投入城市建设的体制和运作机制。城市经营首先必 施重点建设项目累计负债已近３Ｏ亿元。国家和陕西省 须明确经营主体。由政府授权组建享有独立法人地位 投入西安市的建设资金比例过低，分税制后，国家投资 的经济实体，统一经营城市资产，发挥市场融资作用。般不投向城市基础设施，而西安市财政由于财力所 这个经营主体要能够按照市政府确定的城市建设目 一限，投向城市建设的资金远远不够，举债依然是西安市 标，运用市场经济手段筹措资金，投资管理。同时，对已 当前和今后一个时期解决城建资金不足的一个重要措 形成的国有城市资产经营管理，并承担投资风险。施。但是，举债规模过大不仅难于筹措，而且将来难于 偿还，容易形成“泡沫经济”，不利于城市的可持续发 ２、改革投融资体制，为城市建设提供增量资金 在相当长时间内，西安市城市建设的主要矛盾依 展。一旦负债的额度超过财政承受的警戒线（联合国推 然是建设资金紧缺问题。为缓解城建资金供求十分紧 荐的发展中国家城市建设投资举债额度应占同期城建 张的矛盾，市政府应进一步开阔视野，不断深化城市基 投资的２Ｏ％一５Ｏ％比较合适，负债警戒线在城市维护建 础设施建设投融资体制改革，继续坚持多渠道筹集城 设资金收入的３０％以下），将会导制城市政府财政危机。 建资金，拓宽资金来源渠道。二、城市经营的主要内容和形式 ①是以“自筹、自用、自还”为目标，通过改革，建立 一城市经营主要是经营城市资产，凡是能够直接带来 础设施建设项目，都可以进入城市经营的范围，主要包 个政府投入、市场补偿、社会投资相结合的城市建设 效益，并能够进行投入产出良性循环的城市资产和新基 投资体系。②是推广运用ＢＯＴ、ＴＯＴ等国际通用的融资形式吸 ＬＤ，ＯＰＥＲＡＴＥ， 括城市的土地、道路、桥梁、污水处理、供水、供气、供暖、 引外资参与城市基础设施建设。ＢＯＴ（ＢＵＩ环卫、公交、出租客运、公园、广场等有形资产和依附于 ＴＲＡＮＳＥＲ）是一种新型的项目融资模式，其含义为“建 维普资讯 http://www.cqvip.com 设，运营，移交”，即政府部门特许商业资本或私人资本 在以下几个方面： 承办历来由政府投资的基础设施项目。在 Ｄ项目中，政 ｌ、政府营造政策环境。当前对西安市政府来讲最 府首先将其基础设施项目交由商业公司或私人公司进 为重要的是按照建立市场经济体制的要求和世贸组织 行投资、建设和经营，后者经过一定的特许期限收回成 规则，以及西安吸引资金的需要，清理和废止一批与之 本，并获取利润，然后无偿地将该基础设施移交给政府。 不相适应的地方性法规、规章、政策，减少政府的审批 目前，ＢＯＴ等方式基本在有稳定收入的高速公路、桥梁、 程序，提高办事效率，取消一批不合理的行政性收费项 水厂、电厂等项目上实行较多，并取得了一定的效益。 目，统一和规范收费行为，为投资者营造一个适宜的政 ⑧是扩大城市基础设施经营范围，按照投融资主 策环境，让投资者切实感到可行、可靠、可赚，才能吸引 体多元化、筹资手段市场化、资金来源多样化、管理方 广大投资者放心大胆地进行城建项目的建设和运营。 式集约化、偿还体制良性化的基本思路，坚持公益性市 对于某些盈利小但又急需的项目，政府可通过参股，放 政公用设施由政府投资，基础性市政公用设施以政府 性投资为主体，辅以引进国内外资金，开放竞争性基础 设施的投资市场，广纳国内外和社会闲散资金，谁投 资、谁受益、谁还贷。总之，要按照市场经济规律，逐步 建立起国家、省、市、区县、乡镇（街办）、个人、集体、外 商直接投资等多种方式和成分并存的城市投融资机 制。同时要强化城建资金的征收管理工作，要按照政府 颁布的收费规定，从严把关，组织好现有的各项收费， 把有限的资金收好、管好、用好。 ３、调整用地结构，保证土地最大效益 城市土地是城市政府的财政储备，也是城市建设 的资金来源，在严格按照城市规划进行建设的前提下， 对城市土地资源进行适度开发，将有限土地进行置换、 批租、使用权出让所取得的收益，集中用于城市基础设 施建设，这将对加快城市发展建设起到重要作用。“十 五”期间．国家批准西安市土地开发利用计划为６万亩， 每年大约１．２万亩，每年开发利用的土地有５０％实行招 标拍卖，按照每亩收益３Ｏ万元计算，政府就可获得１８亿 左右的土地出让资金，从而缓解我市城建资金需求不 足的压力。值得一提的是，市政府一定要严格控制城市 土地供应总量和开发总量，实行适度供应，运用市场机 制控制地价和房价。只有政府高度垄断和控制土地市 场，才能求得城市土地收益的最大化。同时有计划的搞 好土地储备，防止储备不足和过量，从而充分发挥城市 土地的经营效益。 三、城市经营过程中西安市政府的职能 西安市政府应作到胸有成竹，鼓励国外资本、国内 民间资本参与城市基础设施建设项目，使他们与政府 间建立良好的合作关系。因为地方政府不仅承担在“市 场失灵”的情况下作为投资主体的任务，还要负责瓶颈 产业的投资，这就造成政府投资巨大的供求差额。实施 城市经营可使一部分具有收益性的基础产业脱离政府 投资管理，促进政府从直接管理转向问接管理，更多的 采用经济手段、法律手段，而不是行政手段。具体表现 弃一部分经济利益等手段增强投资者信心。 ２、建立完善法规体系，切实保护投资者的合法权 益。任何经济活动只有在法律、法规下，才能公平、公正 地进行。城市经营也不例外。在实施城市经营的理念 时，西安市政府给予投资者一定程度的保证是必要的， 这就需要建立有关法规，为政府保证提供有效的法律 依据。使城市经营活动有法可依、有章可循，科学规范 城市经营行为，包括政府行为和市场行为，使城市经营 沿着依法、科学、有序的轨道推进。为此，西安市政府提 出了“五整顿”，即整顿涉外执法行为，坚决查处地方、 部门庇护违法行为和执法犯法、吃拿卡要等违纪违法 案件；整顿涉外治安和市场环境，建立安全、公平、良好 的市场秩序；整顿涉外窗口行业，提高服务水平；整顿 涉外中介机构，培养高素质的中介服务队伍；整顿重点 开放地区的市容市貌和交通秩序。 ３、完善管理体制。实施经营城市的理念，要求政府职 能要从原来的以建设为主转变到建、经、管的结合上来， 改变过去重建设、轻管理，不适应、不习惯市场化运作的 局面。为保证城市经营的顺利实施，应有专门职能机构负 责确定经营项目的适宜范围，并依据不同基础设施的状 况和产业结构特点，负责其项目的招标、投标和合同签 署，以及对项目实施过程中的问题给予指导和解释。 总之，政府在经营城市中必须确立“以人为本”的 思想，营造良好的人居环境。提升城市的形象和品位， 增强城市综合竞争力，要防止单纯追求盈利而对城市 资源进行掠夺性开发。 参考文献 １ 刘仲言 对西安市政管养体制改革趋向的一 些思考 市政设施建设，１９９９．３ ２ 薛武平 西安一历史与现代交融的外向型城 市上海城市发展，２ｏｏＯ．２ ３ 西安市建委，加快环境设施建设，促进经济稳 步增长域建经济，１９９９、７ 作者单位：西安建筑科技大学