第３８卷第８期 哈尔滨学院学报 Ｖ０１．３８ Ｎｏ．８ ２０１７年８月 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＨＡＲＢＩＮ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ Ａｕｇ．２０１７ ［文章编号］１００４－－５８５６（２０１７）０８—００４３—０４ 性别配额制的基层实践、存在问题及优化战略 以黑龙江省２０１４年村级组织换届选举为例 闵 杰 （黑龙江省妇女研究所，黑龙江哈尔滨 １５０００１） ［摘 要］黑龙江省性别配额制在基层民主实践中发挥了不可替代的作用，为黑龙江省农村妇女政 治赋权提供了制度保障和文化环境。然而，性别配额制的制定和执行过程中存在着层级相对较低、刚性 约束不足、影响效力有限的现象，为此，应进一步强化主体意识和使命意识，将表述严谨、论证充分、切实 可行的性别配额制纳入行政效力更高的法律、法规政策文件中，并强化对乡镇和农村的政策宣传引导， 以争取更多利益相关方对性别配额制的支持。 ［关键词］性别配额制；基层实践；妇女参政 ［中图分类号］Ｃ９１３．６８ ［文献标识码］Ａ 村妇女当选层次仍然不高，在村民层面，甚至基 一、研究背景 层政策执行层面，仍存在对性别配额制的误读 妇女参与公共事务管理和决策是妇女的基 和排斥情绪。 本人权，是衡量妇女社会地位的核心指标之一， 黑龙江省第十届村“两委”换届选举工作 也是衡量一个国家或地区政治民主和社会进步 于２０１４年１ １月启动，２０１５年７月结束。通过 的重要标志。尊重和保障妇女政治权利是履行 对换届选举政策中性别配额制的执行结果进行 联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》、落实 研究，以此评估性别配额制在我省基层的实践 我国“男女平等”宪法原则的现实需要，是完善 路径及存在问题，为进一步优化性别配额制提 基层民主政治制度的重要举措，是各级政府部 供研究依据。 门和妇联组织的基本职责所在。 １．研究目的。了解我省农村换届选举政策 ２０１１年，联合国妇女署、全国妇联开展“推 中性别配额指标落实情况；政策执行者、基层乡 动中国妇女参政”项目，选取黑龙江、山西、湖 镇干部及村民对性别配额政策的知晓情况和态 南作为试点省份。在五年的项目周期内，我省 度看法；探讨有利于农村妇女当选的性别配额 妇女参政的制度环境有所改善，妇女参选技能 制制定、执行环节存在的障碍及改进策略。 有所提高，妇女在决策参与层面和管理参与层 ２．研究范围。主要包括：宁安市渤海镇大 面都取得了较大进展。在农村妇女参与村务管 三家子村、东京城镇于家村；绥棱县双岔河镇民 理方面，项目实施过程中致力于农村妇女经济 主村、克音河乡西林村；尚志市长寿乡永庆村、 赋权建设，力争以经济赋权促政治赋权；与此同 庆阳镇平阳村。其中，前四村为“推动中国妇 时，政府部门及妇女组织制定、出台更有利于农 女参政”项目试点，后两村为非试点。调查对 村妇女参选参政的制度措施，为农村妇女参选 象为三县（市）组织部门、民政部门、妇联组织； 参政提供政策支持。尽管目前我省农村妇女参 试点村的村“两委”负责人、村“两委”女委员、 政意识、参政能力、参政水平都有所提升，但农 村民代表、妇女候选人、普通村民。 ［收稿日期］２０１６—１０—０９ ［作者简介］闵 杰（１９８３一），女，黑龙江富锦人，助理研究员，硕士，主要从事社会性别与公共政策研究。 哈尔滨学院学报 ３．研究方法。定性与定量相结合：设计访 谈提纲，在项目县（市）召开政策制定者、执行 者焦点组讨论会；在项目县举行女候选人换届 选举经验交流会。围绕村民对换届选举政策中 性别配额制的知晓率及认同度设计调查问卷， 在６个村发放调查问卷３３０份，回收有效问卷 ３ｌ３份，问卷有效率为９４．８％。被访者平均年 龄为４４．５岁，５７．５％为女性，４２．５％为男性；受 教育程度：“小学以下”为ｌ５．７％、“初中”为 ６６．５％、“高中／中专”为１４．１％、“大专及以上”为 ３．９％；受访者家庭纯收入均值为３．６万元。 全省村党组织和村委会换届选举中做好妇女参 选参政工作的通知》（黑妇联字［２０１４］９号，以 下简称“９号文件”），提出２０１４年全省村级组 织换届选举性别配额工作目标：村民代表中女 性比例达到三分之一以上；村委会成员中至少 有１名女性；妇代会主任１００％进村委会，是党 员的要进党组织；村“两委”女性成员比例要力 争达到２５％以上；村级组织女性正职比例达到 ５％以上。 ２ ３ ９ ２ 、ｉ９ Ｏ 二、研究主要发现 （一）农村妇女性另，】配额制基本现状 国家、政府是公共管理的主体，而公共政策 是政府进行公共管理包括推动性别平等与妇女 发展的主要手段…，农村妇女政治赋权有赖于 以性别平等为价值取向的政策推动和制度创 新。村“两委”换届政策的制定是推动农村妇 女参选参政工作的基础，是政府部门、妇女组织 推动妇女参政的必要手段，更是进一步执行和 落实工作的指南和依据。２０１４年１１月，黑龙 江省委组织部、省民政厅、省妇联下发《关于在 ＼ 类别 村党组织有妇女 年份 ＼ 成员的行政村 ２０１ ｌ ２０１４ ４１．２ ４６．１ １．性别配额制的目标达成度较高，政策实 施效果较明显。此次研究发现，性别配额制是 从形式平等（机会平等）迈向事实平等（结果平 等）的重大观念转变和政策转向，在当前乃至 今后一段时期内，将对我省农村妇女参政意识 提高、能动性增强，以及从制度层面保障农村妇 女得以进入政治生活起到积极的促进作用。 据省民政厅统计结果显示，我省村“两委” 换届选举妇女各项当选比例较上届均有所提 高。截至２０１５年４月，全省共有８ ９１０个行政 村完成村级组织换届选举，占行政村总数的 ９９．４％。换届后，１００％的行政村村委会有女性 成员，产生村“两委”女正职４８６人，占行政村 总数的５．５％（见表１）。 村委会妇女 委员 ２１．３ ｌ ２ １ ６ ２ ４ Ｏ ／；０ ２ Ｏ ｌ ６ ２ 、；Ｏ ０ ３ 斗 ２ ｌ ２ １ ３ ／；０ ０ ０ ｌ ｌ ４ ５ 、，Ｏ 、，、 表１ ２０１１年及２０ｌ４年黑龙江省村“两委”换届选举妇女当选比例（单位：％） 妇女村民 代表 ３５．２ ４４．７ 村党组织中 妇女委员 ９．２ 村党组织 女书记 ２．９ ３．４ 村委会 女主任 ２．１ ２．４ ５ ６ ４ Ｏ ８ 、；４ Ｏ ３ Ｏ ｌ２．９ ２５．４ 数据显示，县际对比而言，“推动中国妇女 目县则由于基础相对薄弱，呈现出“后发展优 参政”项目县各项指标优于非项目县，而非项 势”，提升迅速（见表２）。 表２ ２０１４年评估项目县（市）村“两委”换届选举妇女当选比例①（单位：％） ＼ 类别 村党组织有妇女 成员的行政村 １ ｌ ２ ７ ／；３ ０ ３ ０ Ｏ ９ 、；Ｏ ６ 妇女村民 代表 ３３．４（０．３） ３５．０（５．０） ３４．０（１３．０） 村党组织 妇女委员 村委会 妇女委员 村党组织 女书记 村委会 女主任 县（市）＼＼ 宁安市 绥棱县 尚志市 ２．性别配额目标实施取得较好的社会效 益。（１）村民层面，男村民对妇女参选参政的 态度仍然保守。其中，认同“参与村‘两委’换 届选举是女性的政治权利”的男村民仅为 ６０．９％；认同“女性再能干也不如男性”的比例 为６．８％，高于女性村民１．８个百分点；认同 “家人如果不支持，女性很难参选”的男村民比 例为１９．５％，高于女村民４．５个百分点；认为 女性参与村“两委”竞选是“这个女人的丈夫真 熊，管不住自己的女人让她抛头露面”的男村 民比例为２．３％，高于女性０．６个百分点。在 是否赞同性别保护政策上，男村民的态度也较 女村民消极。赞同“本次换届村民代表中女性 比例达到三分之一以上”、赞同“村妇代会主任 １００％进村委会，是党员的要进党组织”、赞同 “村‘两委’女性成员比例要力争达到２５％以 上”、赞同“村级组织女性正职比例达到５％以 上”的男村民比例分别低于女村民５．７、３．０、 １．４和３．０个百分点。（２）村级组织层面，村 “两委”成员对性别配额的认同率低于村民整 体。出于节约行政成本等考虑，目前全国范围 内都鼓励村“两委”班子成员“交叉任职”，这一 政策导向使得有限的村“两委”职数成为稀缺 的政治资源，换届选举过程中职位竞争激烈。 另一方面，由于村党组织在先，村委会在后的换 届选举时间顺序，以及新当选的村党组织书记 第８期 闵 杰：性别配额制的基层实践、存在问题及优化战略 ４５ 依法被推选为村选举委员会主任，主持村委会 换届选举工作，出于“注重从党员中推荐提名 村民委员会委员候选人”的工作要求，以及村 “两委”便于开展工作的角度，各村在换届过程 中都尽量保证“两委”班子成员的人员调整尽 可能小，而在妇代会主任成为村委会成员后，农 村妇女在其他职位再难突破，加之女党员（尤 其是年轻女党员）比例过低，“妇女就少了一条 重要的制度渠道来保证她们在村民选举中走得 更远”。 调查显示，村“两委”委员身份的受访 到２５％”的目标。这一相对笼统的规定有两个 弊端：第一，目标落实主体不明确导致地方执行 裁量空间较大，认为村级党组织和村民委员会 中只要有一项能达到２５％就算达到要求；第 二，混合统计中存在重复计算，使得妇女当选比 例虚高，各部门易产生盲目乐观情绪。２０１４年 换届统计数据也验证了这一事实：尽管村委会 中女委员比例达到２５．４％，但村党组织中女委 员比例仅为１２．９％，“村两委女性成员比例力 争达到２５％”的目标由于村党组织中女委员比 者对性别配额的支持度低于受访整体水平。赞 同“村民代表中女性比例达到三分之一以上”、 赞同“村委会成员中至少有１名女性”、赞同 “村‘两委’女性成员比例要力争达到２５％以 上”、赞同“村级组织女性正职比例达到５％以 上”的村“两委”委员的比例分别低于全体受访 村民６．３、１．０、７．０和５．６个百分点。由此可 见，农村地区先进性别文化构建任重道远，农村 妇女突破传统文化桎梏实现政治赋权仍困难重 重。（３）乡镇层面，多数党政领导对配额制表 示赞同和支持。三地座谈中发现，乡镇一级党 政领导在主观态度上都较为积极，而在妇女参 政各项指标推进相对缓慢的乡镇，领导们也都 认识到了症结所在：更多源于村“两委”，而非 乡镇。这也是宁安市渤海镇的试点村大三家子 村始终未能出现女村官（甚至村党组织也没有 妇女委员），而本镇其他２７个行政村中出现了 ５位女村官正职的原因所在。 （二）农村妇女性别配额制存在的问题 １．性别配额制积极政策的层级相对较低、 刚性约束不足、影响效力有待增强。推动农村 妇女参选参政是一项长期艰巨的战略性任务， 性别配额政策只有与上位法、同位法以及不同 部门的政策保持高度一致性，形成从制定到执 行，乃至监督、评估等各个环节的衔接配套的制 度体系，才能可持续地发挥保障妇女参选参政 的作用。尽管９号文件在农村妇女当选量的规 定性和质的规定性方面都提出了具体要求，但 由于文件层级不高、约束性不强、影响效力有限 而在各级政府部门和妇联组织自上而下执行的 过程中呈现出弱化倾向和乏力态势，即执行过 程中市、县、乡任何一级不够重视，都将直接影 响所在地区农村妇女的当选比例；另一方面，约 束力较高的政策中对妇女参政仅作原则性规 定，表述相对宽泛，也为地方相关部门选择性执 行性别配额政策留下了弹性空间。 ２．性别配额制度设计有待精准、完善。首 先，性别配额政策在具体指标设定方面，表述有 待精准。当前，全国范围内村“两委”委员交叉 任职情况较为普遍，我省亦在制定性别配额政 策时整体提出“村‘两委’女性成员比例力争达 例过低而未能达成。其次，性别配额有待进一 步细化政策要求。“定位选举”在推动农村妇 女合法进入村委会过程中起到了不可替代的作 用，但如果缺少对村委会女委员岗位的具体要 求和详细规定，则容易使村民对参选妇女的代 表性和参政能力产生质疑，不利于村庄性别平 等文化营造，也不利于当选的女委员开展工作。 ３．“定位选举”一定程度上强化了农村妇 女政治赋权的路径依赖。黑龙江省村委会女委 员岗位“定位选举”的试点工作始于２００５年， 于２０１１年全省推广。客观来看，“定位选举” 在推进基层民主、促进妇女政治赋权方面取得 立竿见影的收效。然而其局限性也日渐显现： “定位选举”执行过程中被强化，甚至是固化， 造成妇女竞选的岗位和职务被限定，参政路径 窄化。以人口中等的行政村（“两委”职数为５ 人）为例，妇女可凭个人意愿自由竞争村委会 任何一个职位，但“定位选举”的执行客观上形 成了保障少数（１位）妇女政治权利的同时，将 多数妇女拒于村委会之外的局面，不仅形成了 新的性别刻板印象，而且以发展的眼光看，也为 进入村“两委”的女委员谋求更进一步的发展 带来困境。 ４．性别配额制在一定程度上弱化了推动农 村妇女参政的能动性。参政领域的性别配额是 相对于以两性人口比例为参照的性别平等理想 状态而言的，在政府部门的推动下相对容易实 现，而各地在制定性别配额制时，往往结合本省 已有的基础，制定容易“够得着”的最低目标， 以保证和鼓励各部门的工作积极性，这也正是 性别配额政策本身难以克服的弊端。９号文件 作为性别配额制的具体范本，也不能免除其自 身的局限性，即“村委会成员中至少有１名女 性”的制度设计初衷往往在执行后形成有且仅 有１名女性的结果。尤其是在鼓励“交叉任 职”、村“两委”职数减少的情况下，在竞争更加 激烈的换届选举过程中，“至少有１名女性”的 目标要求使多数村庄甚至乡镇一级政府认为， 只要有１名妇女委员就达到目标，而刻意无视 其同时也是计生委员、妇代会主任，如果是党员 的话，还是村支委委员的“多重身份”，在其他 ４６ 哈尔滨学院学报 职位继续助推妇女当选的能动性大大减弱。另 方面，在基础相对薄弱、政策推动相对缓慢的 县市或乡镇也可以以比例定得“过高”，本地存 在具体困难，如人口流动性大、所辖村庄适龄妇 女候选人太少为由，选择性执行目标中的具体 要求，甚至拒绝执行。 一三、优化策略 １．各级政府部门应积极履行“男女平等” 基本国策，将性别配额目标纳入行政效力更高 女发展规划（２０ｌ１—２０１５）》表述相协调，将村 “两委”女委员比例和村“两委”妇女正职比例 拆分为“村委会女委员比例”“村党组织女委员 比例”以及“村党组织妇女正职比例”和“村委 会妇女正职比例”四个指标，并以“至少一名以 上妇女”代替“至少有一名妇女”的表述。（３） 增加相关指标。建议增加“农村女党员…‘村级 党组织妇女候选人”“村委会妇女候选人”以及 “村选举委员会妇女成员”四项比例指标。 ３．将性别配额的执行重心下移，强化对乡 的法律、法规、政策文件中。首先，每逢换届之 镇及农村的政策引导。乡镇是国家的基层行政 年，在出台的换届选举工作意见中一方面要纳 建制，且处于农村社会中，直接面对农村，担负 入村民女代表、村支部女委员、村委会女委员、 着具体指导和规范村委会选举的功能，是村委 村支部女正职、村委会女正职的最低比例要求； 会选举的重要立法或建制主体之一。 乡镇在 另一方面，在鼓励“交叉任职”的基础上，进一 推动农村妇女参政的过程中作用十分关键，而 步鼓励妇女“一肩挑”，这一做法可以在不增加 村民手中的投票权将最终决定妇女参政水平， 村“两委”职数的条件下，较快提升女村委会主 因而要强化对乡镇和农村的政策倡导，营造性 任比例；其次，鼓励民政部门和组织部门积极谋 别平等文化氛围，鼓励和支持乡镇换届选举方 划、主动作为。１９９９年和２００１年，民政部、中 案、农村村委会选举制度以及村规民约中体现 组部分别出台《关于努力保证农村妇女在村委 妇女当选比例的条款。 会成员中有适当名额的意见》（民发［１９９９］１４ 注释： 号）和《关于进一步做好培养选拔女干部、发展 ①数据来源：截至２０１５年４月各县（市）上报省妇 女党员工作的意见》（中组发［２００１］７号），我 联“２０１４年村级组织换届女性进村‘两委’有关数据统 省相关部门或可据此提出符合本省实际的、有 计表”。括号内为与上一届相比增长的百分点。 利于农村妇女当选的保护性政策。 ［参 考 文 献］ ２．政策制定环节应科学论证，严谨表述，与 ［１］韩廉，韩自韵．９５世妇会以来中国以公共政策促性 别平等的新进展［Ｊ］．湖南师范大学社会科学学报， 时俱进。（１）完善“定位选举”。应对村委会女 ２０１１，（６）． 委员“定位选举”的职位要求、任职资格、选举 ［２］祖德・豪厄尔．师凤莲．中国妇女的政治参与：为谁 程序提出具体明确的要求，真正将村民认可、能 而选举［Ｊ］．当代世界与社会主义，２００８，（１）． 力突出、有参政意愿的妇女选拔出来，以消除村 ［３］李莉，卢福营．性别平等视野下的女村委专职专 民和村级组织中对女委员发挥代表妇女权益的 选——以浙江Ｃ镇第八届村委会选举为个案［Ａ］． 能力和实际作用的质疑。（２）拆分部分统计指 中国社会学年会・中国社会变迁与女性发展论坛 标。建议与全国统计口径对接，与《黑龙江妇 论文集『Ｃ］．２００９． 责任编辑：李新红 Ｇｅｎｄｅｒ Ｑｕｏｔａｓ Ｓｙｓｔｅｍ：ｔｈｅ Ｐｒｉｍａｒｙ—ｌｅｖｅｌ Ｐｒａｃｔｉｃｅ，Ｐｒｏｂｌｅｍｓ， ａｎｄ Ｏｐｔｉｍｕｍ Ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ ——Ａ Ｃａｓｅ Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ２０１４ Ｖｉｌｌａｇｅ—ｌｅｖｅｌ Ｇｅｎｅｒａｌ Ｅｌｅｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ＭＩＮ Ｊｉｅ （Ｗｏｍｅｎ’Ｓ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ，Ｈａｒｂｉｎ １ ５０００ １，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｇｅｎｄｅｒ ｑｕｏｔａｓ ｓｙｓｔｅｍ ｐｌａｙｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ ｉｎ ｔｈｅ ｅａｓｅ ｏｆ ｐｒｉｍａｒｙ—ｌｅｖｅｌ ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｉｎ Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ ｐｒｏｖｉｎｃｅ，ｗｈｉｃｈ ｐｒｏｖｉｄｅｓ ａ ｓｙｓｔｅｍ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｃｕｌｔｕｒａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｆｏｒ ｒｕｒａｌ ｗｏｍｅｎ’Ｓ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｏｍｅ ｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｌｏｗ ｌｅｖｅｌ，ｉｎａｄｅｑｕａｔｅ ｐｏｗｅｒｆｕｌ ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔ，ａｎｄ ｌｉｍｉｔｅｄ ｅｆｆｅｃｔ．Ｉｔ ｉｓ ａｒｇｕｅｄ ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｓｕｂｊｅｃｔ ａｗａｒｅｎｅｓｓ ａｎｄ ｓｅｎｓｅ ｏｆ ｍｉｓｓｉｏｎ．Ｔｈｅ ｇｅｎｄｅｒ ｑｕｏｔａｓ ｓｙｓｔｅｍ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｉｎｃｌｕｄｅｄ ｉｎ ｈｉｇｈｅｒ ｌｅｖｅｌ ｌａｗｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ ｗｉｔｈ ｄｅｆｉｎｉｔｅ ａｄ ｃｌｅａｒ ｅｘｐｒｅｓｓｉｏｎｓ ａｎｄ ｆｅａｓｉｂｌｅ ｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｉｅｓ． Ｉｔ ｉｓ ａｌｓｏ ｓｕｇｇｅｓｔｅｄ ｔｏ ｅｎｈａｎｃｅ ｐｏｌｉｃｙ ａｄｖｅｒｔｉｓｅｍｅｎｔ ｉｎ ｃｏｕｎｔｉｅｓ，ｔｏｗｎｓ，ａｎｄ ｖｉｌｌａｇｅｓ ｔｏ ｗｉｎ ｍｏｒｅ ｓｕｐｐｏｒｔ ｆｏｒ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｒｅｌａｔｅｄ ｐａｒｔｉｅｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｇｅｎｄｅｒ ｑｕｏｔａｓ ｓｙｓｔｅｍ；ｐｒｉｍａｒｙ—ｌｅｖｅｌ ｐｒａｃｔｉｃｅ；ｗｏｍｅｎ’Ｓ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ