民营科技２０１３年第３期 实践・思考 城镇建设用地增加与农村居民点减少相挂钩的探讨 张敬松’王洪禄 聂威。 （１、铁岭市国土资源局，辽宁铁岭１１２０００；２、铁岭市国土资源调查规划局，辽宁铁岭１１２０００； ３、开原市国土资源局，辽宁开原１１２３００） 摘要：从《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策入手，通过 现有农村居民点分散、人均用地超标和空心现象分析，探讨在土地利用总体规划修编中实施挂钩政策的可行性和必要性，并提出相应 保障实施的建议。 关键词：城镇建设用地；农村居民点；挂钩；建议 目前我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的４．６倍， 根据调查，我国城市需旧城改造的面积约占建成面积的１０％ 且用地布局散乱、分散无序，粗放利用现象严重＿】Ｉ。国务院指 ：“按 左右，旧城改造后，容积率一般可提高１～２倍，如果这些土地都挖 照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土 掘出来，其价值量是巨大的。如果盲目向郊外发展，尽管现在的发 地利用调整和推进建设用地整理的措施。”这为新一轮土地利用 展成本是降低了，但旧城区的土地价值量也降低了，结果很可能 规划修编工作指明了方向，也将“挂钩政策”提到了新的高度，开 是得不偿失。同时，我国城市现有存量建设用地调整利用的潜力 ６ｘｌｏ４ｈｍ ， 始由理论探讨阶段转向实际操作阶段 。土地利用总体规划修编 巨大，１９９８年初步调查，全国城市未用的闲置土地１１．的一个重要问题是深入研究如何优化城乡用地结构和布局问题。 占当年城市建成区总面积的５．４％Ｉ 。 统筹城乡用地、优化城乡用地结构和布局，既是节约集约用地的 坚抓住我国经济结构实现战略性调整的机遇，优化城市用地 重要途径，又是统筹城乡发展的客观需要。结构优化与布局调整 结构，提高集约利用程度，逐步实现土地利用方式从粗放向集约 控制增量转 的措施之一是建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂 的根本性转变 。土地供应从增量为主向盘活存量、钩的政策措施，确定挂钩周转指标。 １ 挂钩政策实施的可行－陛与必要－性 １．１农村居民点多、小、散 变。由于城市土地供给的稀缺性，城市综合实力的竞争在一定程 度上就是土地利用结构的竞争。通过灵活的土地资产处置政策， 实行“腾笼换鸟”、“退二进三”、“活地兴企”等＿丁程，将一些经济效 技术设备落后的企业搬出市区，在原企业占地进行高技术、 受传统农业和自然经济影响，农村自然村布局零乱分散的现 益差、象仍然存在。截至２００４年底，我国共有３２０．７万个自然村、６３－４万 高效益、环保型的开发建设，实现城市产业结构调整和土地利用 个行政村、２．２万个集镇、近２万个建制镇，自然村犹如“满天繁 结构的双优化，既盘活土地资产，又推进城市经济布局和结构的 提高城市综合竞争力。 星”到处散落。随着农村经济的发展，许多居民点建设在主要干道 调整，两旁，呈现出“线状沿路爬”的零散分布，形成所谓的“马路经济”， ２．２农村建设用地集约利用的建议 公路修到哪，房子就建设到哪。这不仅带来许多安全问题，而且直 形成有效的激励机制。农村建设用地整理与农用地整理相 接导致了村庄功能不完善，基础和公用设施投资分散得不到合理 比，具有特殊性，推动其工作不能采取行政强制措施，必须形成有 效的利益驱动机制，要充分尊重集体土地产权，加强农村土地产 利用，占用大量耕地，土地资源严重浪费。 １．２“空心村”、“烂心村”现象突出 权制度建设，切实保障农民权益。有效的利益驱动机制形成之前， 长期以来，农村居民点建设由于缺乏规划指导，一直处于随 农民开展农村建没用地整理的积极性不高，地方政府的积极性也 意性的自发建设状态。主要表现为：外新内旧、建新弃旧，导致只 不高。见新房不见新村。形成了“村外光”、“村内糠”的“空心村”、“烂心 引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极 村”。建筑容积率和建筑密度都很低，土地资源闲置浪费问题十分 探索新模式。农村建设用地整理的模式大致可以分为２个主要 突出。 部分： 从以上这几个方面人手，农村建设用地整理潜力相当可观。 是村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理 一随着经济特别足城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农 模式，村庄整体搬迁、异地改造的整理模式，缩并自然村、建设中 村庄内部用地改造控制型的整理模式等。二是 民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求 心村的整理模式，的强烈愿望以及政府的大力倡导，为“挂钩政策”的实施提供了有 资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型 利的社会条件、经济条件和政策基础。 １．３挂钩是农村建设用地集约利用的必然途径 等。农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，要学习 一些典型模式的经验，因地制宜，适时创新和探索一些新的模式； 对于条件适当的地区，要对整理模式进行市场化运作。 挂钩政策有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。现 另一方面，行土地利用总体规划实施以来。在落实土地用途管制、促进耕地 参考文献 保护、提高集约用地水平等方面发挥了重要作用，但也暴露ｌ叶Ｊ规 ［１】王文侠．在新农村建设中的农村土地利用问题探讨【ＪＪ．江西农业 划空间布局不合理、规划管理薄弱、配套措施跟不上等问题。一些 学报，２００６，１８（２）：１４３—１４４． ２１段瑞兰，孙凯．关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂 地方建设用地需求越来越大，农用地整理力度却没有同步跟上。 ｆ钩政策的思考『Ｊ］．山东国土资源，２００６（１１）． 造成了规划实施过程中农村建设用地和城镇建设用地总量的同 步增长。要改变这种状况，必须通过按规划合理撤并农村零散居 ［３］李元．集约利用土地，不断提高城市土地运营水平【ＪＪ．求是，２００４ 民点，大力推进农村建设用地整理复耕，实现农村建设用地减少 利用总体规划确定的目标。 ２促进挂钩健康有序进行的相关建议 （３）：１７—１９． ４］刘彦随，邓旭升，甘红，等．我国城市土地利用态势及优化对策 和城镇建设用地增加相挂钩，保持耕地总量平衡，确保实现土地 ｆ【Ｊ１．重庆建筑大学学报，２００５（６）． ［５】Ｊｉａｎｇ，Ｂ．Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇ ｎｅｗ ｓｙｓｔｅｍ ｔｏ ｅｏｍｐｅｎｓａｔｅｒｅｑｕｅｓｔｉｎｇ ｌａｎｄ．Ｃｈｉｎａ Ｒｅａｌ Ｅｓｔａｔｅ，１９９９，８，２４（ｉｎ Ｃｈｉｎｅｓｅ）． ２．１ 城镇建设土地集约利用的建议