财税理论与实践(季刊)1996年第2期(总第28期),经济改革,论提高国有资产投资的效益彭成洪国有资产投资效益是指在国有资产的投资活动中所取得的成果与所占用的投资耗费的比率即国有资产投资的所得与所费的比较。一定量所得而所费最少或一定量所费而所得最大,效益就好;所得与所费相等表明投资无效益;所得小于所声,投资则为负效益。在社会主义市场经济发展过程中,提高国有资产投资效益,就是要在宏观效益与微观效益、社会效益与经济效益相统一的前提下,耗费一定量的国家投资能够取得最大的价值和使用价值。随着我国经济的飞速发展国有资产投资规模逐步扩大但投资效益却有所下降。一、导致国有资产投资效益下降的因素(一)国有资产投资管理体制抑制了投资效益的提高在从1979年开始偿试对传统投资体制进行改革的同时,我国也对国有资产投资管理体制进行了重大改革,在部分地区某些行业试行拨款改贷款的方法:并从1981年起,对独立核算的有偿还能力的企业单位的投。资拨款改为有偿性的投资贷款“拨改贷”的初衷是通过投资的无偿拨款改为有借有还的贷款方式,增强用。款单位的经济责任以提高固定资产的投资效益但就目前的情况来看,由于财政、金融、计划等体制改革不配套各经济管理部门之间的关系也未理顺“拨改贷”的作用受到许多因素的制约。有些本来应由企业自主向银行申请贷款的项目计委和有关主管部门从中干预,银行无权择优贷款,无法履行自己的职责。在财政上虽然统收体制打破了统支体制还未真正打破伸手向上要钱的陋习还未改变。更为严重的是,我们的国有企业还没有建立一个投资自我调控的机制由于贷款风险完全由国家承担,形成了不贷白不贷的局、面。实践证明,“拨改贷”在促进用款单位缩短建设工期、降低工程造价提高投资效益方面的作用十分有限,丈一)资金的分散使用姑碍了经济效益的提高我国是一个发展中的国家投资资金无论是在相对量上还是绝对量上都是短缺的。短缺的投资资金客观。上要求我们把有限的投资资金集中起来只有数量可观的投资符合规模经济的要求,才可望在新的产业部门。内容上形成有效的规模效益几年来我国国有资产投资决策体制的改革取得了很大进展初步实现了由高度集权型向多层次分权型、的转变。但在这种转变的过程中由于我国的经济的法律的、行政的宏观调控体系并没有在分权的过程中建立。加之中央政府掌握的投资资金比例过低故而国家对国有资产投资的宏观调控作用被大大削弱了在地方政府对投资于价高、、。、利益机制驱动下利大税多的项目有极大的热情近年来先后出现的卷烟酿酒、家用电器等行业的投资狂潮就是这种热情的体现由而导致了大量的重复、盲目建设,加大了加工工业和基。础工业之间的紧张状态一方面使国家重点建设资金得不到保障国家产业政策无法落实;另一方面分散的投资也形不成规模的经济能力带来投资使用的严重分散和全社会投资效益急剧下降。、二提高国有资产投资效益的理论思考(一)改革国有资产投资管理体制确立国家投资主体改革国有资产投资管理体制必须首先使政府的行政管理职能与投资的所有者取能分开。政府的行政管理职能对投资行为的管理、是针对全社会各类型各种所有制形式(也包括对全民所有制)的投资进行的管11理。对在全社会投资中占最大比例的国有资产投资活动及对投资形成的资产行使所有者权利。,必须有一个专,门的机构进行统一管理是国家的一个行政机关导,这个专门机构就只有国有资产管理局国有资产投资,。国资局负责统揽全国的国有资产管理事务。作为国有资产运行全过程中的起始环节,一而国有资产投资行为是具体的经济活动,当然属于其管理的范畴,但是,国有资产理局覃国有资产管理局只能就其大政方针进行指,不能过于具体地干涉、否则就会造成新的政企不分,。因此必须建立中介机构亦即代表国家行使投资和。资产运营管理职能笔者设想指导投资方向。具有法人地位的经济实体这种经济实体我们可冠以国有资产投资公司的名称,国有资产投资公司在行政上由国资局领导投资公司的资金可来源于三条渠道在业务上接受计委指导,,用国家制定的产业政策一是由国家财政拨款解决将国家每年预算安排的用于的方式进行。经营性资产投资的款项全部划拨给投资公司;二是由投资公司向国内外发行债券;三是由投资公司直接向银行借款投资公司对国有企业的投资可视具体项目分别采用无偿的有偿的国有资产投资公司应能自主地决定投资方向数额理机构的干预、。,、(入股方式亦可),以经济效益为主要投资目标,较少地受到各行政管。它实行企业化经营方式,经营的对象是产权,是国家行政管理机构与国有企业之间的纽带,这就可以避免过去拨款或贷款单位没有自主权受非经济因素影响过大的弊端益。使投资活动更加讲求经济效(二)划分中央和地方政府的责权,保证中央集中足够的资金中央政府在国有资产投资中的主要责任是根据产业政策集中力量管好那些关系国计民生的大中型投资项目其具体的投资范围是向公益性项目投资(如国防,、大江大河治理、教育等),向新增产业部门投资,,向大型基础性产业投资,向不发达地区投资使我国经济均衡发展,、地方政府的责任是根据本地区的需要管,好能够改变地区面貌的项目能够为企业发展创造良好环境的项目和能够尽快增加地方财政收入的项目其具体的投资范围是向本地区的公用事业地区的一些非经营性投资基础设施、地方文教、卫生设施、农业基地建设、江河管理以及本在划清中央和地方政府责任的基础上还要划分双方的权利负的责任重大,(财权)。从上面的责任划分看,,中央政府担中央政府的投资在我国国有资产投资活动中具有举足轻重的地位和作用,这就要求中央政府拥有较大的财权但目前中央政府投资方面面临的最大困难是相对于它所承担的沉重的基础产业设施建设任务而言,中央政府的投资资金严重不足。造成这种状况的根本原因在于,近年来经济体制改革使地方。、部门和企业的预算外资金有了较大幅度的增长分配关系不合理各经济主体有了强烈的投资冲动,由于各经济主体之间的利益各经济主体所拥有的财权和应承担的责任没有相应明确预算外资金的投向主要是高利税。的行业或可以使资金所有者得到利润的非经营性项目口结果留下大量的原材料、能源和交通方面的投资缺。只有由中央政府来弥补,由中央政府承担起沉重的基础产业和基础设施建设的重任。要改变这种状况应使承担投资责任较大的中央政府拥有较多的权力政收人的比重(三)l、,、具体做法是在财政分配中提高中央政府收入占整个财以保障其职责的实施、。运用价格税收、利率杠杆。调节国有资产投资方向,利用价格杠杆引导投资方向。在各种经济杠杆中价格的功能最为显著改革以来我国生产与投。资的市场导向已明显增强但价格结构与产业政策的矛盾更为突出,上中下游产品比价严重失调,加工工业产品价格上涨幅度高于原材料工业原材料工业价格上涨幅度又高于采掘业以致投资主要流向加工工业带来资源配置短缺与浪费并存的问题工业品价格购价,,今后应改变这种长期扭曲的价格结构使采掘工业品价格高于原材料,原材料工业品价格又高于加工工业。引导国有单位向基础产业投资。还可适当提高农副产品收刺激国有单位对农业的投入、2运用税收杠杆引导投资方向。税收是国家管理国民经济的重要经济杠杆。。在国有资产投资领域,国它家同样可以利用它引导投资方向(下转第巧页)贯彻产业政策1”1年5月我国正式开征了固定资产投资方向调节税.中长期国债已不含保值贴补,且预计在1997年第二季度,保值贴补率将降为零。因此,重开后期的炒作题材将从以前的保值贴补率逐渐转向短期资金拆借市场利率。在这样的环境中,期货将能避免违规行为更好地发挥其套期保值功能。《关于重申对进一步规范证券回晌业务的通知》和《关于认真清偿证券回购到期债务的通知》使金融三角债正在逐步清理之中。正在制定的《全国统一国债回购管理办法》以及中央国债登记结算公司又为回购发展提供了重要的基础设施可避免卖空行为,使回购以其所具有的可逆、灵活、无须卖断所有权的特点活跃市场,为央行公开市场操作提供政策工具。3、规范国债交易机构国家已实行国债一级自营商制度一级自营商由中央银行在参与国债交易中的金融机构选定,只有具备一定条件的金融机构才能成为一级自营商。同时,国家已开始执行证券业与金融业分业经营和管理的政策着手制订规范证券公司等机构投资者的法律。1996年3月中国证监会分批授予地方证券、期货监管部门行。、使监管职能随着国债交易机构的行为更加规范国债市场将更能体现“公平公正、公开”的原则。4、继续推进国债介格市场化国债的发行将坚持采用招标方式由市场来决定国债的发行价格。1996年4月,中央银行试行公开市场。业务操作这标志着金融宏观调控将从主要通过直接调控方式向主要运用间接调控方式转变而且从1996年4月1日起,我国停办保值储蓄,新发行的三年期国债也不再享有保值贴补这些表明,国债的市场化程度止在不断提高。实践证明,经过不懈努力我国的国债币场已取得很大的进步,国债的流通性越来越强市场化程度越来越高。产九五”。计划中最大的融资渠道将主要是国债国债将对余额高达3万亿元的居民储蓄存款产生更。加强烈的吸引力国债现货、期货和回购市场将具有巨大的潜力(责任编拜:邵华)(上接第12页)规定对国家急需发展的项目投资,税率为零;国家鼓励发展的项日投资,税率为5%实行轻税政策;楼堂馆所项目以及国家严格限制发展的项目投资课以重税,税卒为3。环。这样就使产业政策、。中支持发展限制发展和禁止发展产业的政策指向,通过税收形式在投资领域得到贯彻落实现在的关键是,。、力哪此税的征收管理工作防止擅自减免税(在一些地区已有发生)否则难以实行引导投资方向贯彻产业政策之月的。同时,还可利用税收杠杆引导国有资产流向中西部地区。东部地区所以发展较快除了其主观努力外重要的因素是因其有税收优惠起作用。我们可以适当调低中西部地区企业所得税率暂免征部分、税种,以鼓励向这些地区投资。为加强农业投资力度对中外合资企业外资企业、国有企业同农业投资取。然得的收入减征部分所得税当在我国财政资金紧张的情况下减免而不可太宽减免幅度不可太大,只要能起引导作用即可。3、,。运用利率杠杆引导投资方向在国有单位中,利用贷款进行的投资额占其全部投资中的比重最大。这可使我们利用利率来调节投资方向1986年以来银行投资贷款实行差别税率,对长线建设项目给予高利、、率对能源交通原材料等行业给予优惠实行差别税率之后短线项目中的谋炭建材、电力、原油、交通、民航等行业的基建贷款项目由于价格因素导致投资利润率低,仍然难于偿还全部利息。而银行用.葛利息吸收的存款却以低息贷放到短线建设项目上,存贷倒挂即使在短线项目全部偿还利息的情况下也是客观项目无法归还利息。存在的一旦短线势必引起银行亏损因此国家每年都由财政拿出一笔巨款给短线贷,别税率引导投资集中使用长此以往。款项目贴息以维护差国家财政不堪重负今后,对短线项目由。财政拨付给政策性银行一定数额的资金作为无息贷款基金j去样一方面可免去短线项目建设的偿还利息负。担减少投资成本增加投资利润率吸引国有单位的投资;另一方面也可减轻专业银行存贷倒挂的压力为专业银行向商业银行过渡创造条件;同时也不会加重财政负担。财政支出贴息方式变为有偿拨付方式是。切实可行之法另外对长线建设项1[和国家需限制投资的项目仍采用高利率以限制其投资的扩张。(责任编辑:邵华)15