王晖杨清淫
频发地区之一，且总体应灾和承摘要：在“一带一路”沿线国家与地区中，东南亚属于重大自然灾害高发、
灾能力薄弱。重大自然灾害不仅威胁着东南亚地区人民的生命财产安全，而且对社会经济发展带来严重危本文通过对东南亚地区重大自然灾害的受灾害。防灾、减灾、救灾工作也对东南亚各国政府提出了严峻挑战。
提出建立防灾、减灾、救灾联程度、风险结构和经济影响进行现状分析，梳理出东南亚灾害管理的发展轨迹，减灾和救灾三者之间的关系，构建防灾、减灾、救灾动机制有其必要性也具备可行性。本文认为，结合防灾、
减灾、救灾一体化管理具有重要意义。“三位一体”协调联动模式，对改善东南亚地区防灾、
关键词：东南亚；防灾；减灾；救灾；联动模式
［中图分类号］S42
［文献标识码］A
［文章编号］员园园3原2479（圆园19）03原045-07
ResearchonLinkageModelforDisasterPrevention，Mitigationand
ReliefinSoutheastAsia
Abstract：Incountriesandregionsalongthe“BeltandRoad”，SoutheastAsiaisoneoftheareaswithhighWangHui，YangQingincidenceandfrequencyofmajornaturaldisasters，withweakcapacityfordisasterresponseanddisastertolerance.Majornaturaldisastersnotonlythreatenthesafetyofpeople’slivesandpropertyintheregion，butalsocauseseriousthegovernmentsofSoutheastAsiancountries.Basedontheanalysisofthedisasterextent，riskstructureandeconomicimpactofmajornaturaldisastersinSoutheastAsia，thispapersortsoutthedevelopmenttrackofdisastermanagementdamagetosocialandeconomicdevelopment.Disasterprevention，mitigationandreliefalsoposeseriouschallengestoinSoutheastAsia，andpointsoutthatitisnecessaryandfeasibletoestablishalinkagemechanismofdisasterprevention，mitigationandrelief.Accordingtothispaper，combiningtherelationshipamongdisasterprevention，mitigationandrelief，itisofgreatsignificanceforimprovingtheintegratedmanagementofdisasterprevention，mitigationandreliefinSoutheastAsiatobuilda“trinity”coordinationandlinkagemodeofdisasterprevention，mitigationandrelief.KeyWords：SoutheastAsia；DisasterPrevention；DisasterMitigation；DisasterRelief；LinkageMode
部登陆，造成超过6000人死亡、1800人失踪、2.7万东南亚地区人民还面临着人受伤。除了地震和风暴，干旱、洪涝和流行性疾病等突发性自然灾害的威胁。洪涝、风暴和地震是全球影响最严重的3种自然灾
杨清：湘潭大学湘潭大学公共管理学院副教授；淫王晖：
45
引言一、东南亚地区是喜马拉雅地震带与环太平洋地震带连接处，共有183座活火山，许多城市位于火山爆发中心。东南亚还地处热带雨林和热带季风气候区，大规模地质灾害多发。例地质地貌丰富，气候多变，在菲律宾中如，2013年11月8日，超强台风“海燕”
公共管理学院硕士研究生
害类型淤，也是东南亚地区最频发、影响最大的3种自然灾害。
有不少学者曾经对东南亚地区的防灾、减灾、救灾问题以及相关合作问题进行过研究和论述。例如，王勇辉、孙赔君（2012）从作用、限制因素等方面分析东盟地区论坛（ARF）框架下的救灾合作于；洪凯、魏祖志（2012）较为详细地提出了“东盟+1”框架下的减灾、救灾合作问题，分析中国—东盟减灾合作存在不协调现象的原因，如东盟应灾科技水平较低、合作意愿不一致以及东盟一些国家采取的
“大国平衡”策略等，并以此提出具有针对性的对策建议盂；顾小成2013）以2004年印度洋海啸和2006年印度尼西亚日惹特区与中爪哇部分地区地震为分析背景，对印度尼西亚的减灾、防灾实践进行总结与思考榆；郭晓临、李卫华（2008）以2008年缅甸救灾行动为背景，分析了缅甸、中国与美国参与救灾过程中的利益博弈及博弈背后的深层次原因，提出不可忽视救灾行动中的非人道主义因素虞；周士新（2015）的研究分析了缅甸热带风暴“纳尔吉斯”和菲律宾超强台风“海燕”两大大型自然灾害的援助行动和措施愚；许闲2017）的研究阐述了“一带一路”倡议下开展防灾、减灾合作面临的挑战及应对舆；孔锋等（2017）的研究强调“一带一路”沿线国家应当重视因气象因素导致的重大自然灾害的国际防灾、
减灾合作余。总体而言，现有的东南亚防灾、减灾、救灾相关研究偏重横截面上点与线的研究，比如针对某个问题、某种现象和某次灾害等的研究，缺乏对东南亚灾害管理的时间纵向梳理以及横向整体分析。本文对东南亚地区灾害管理现状进行可行性和必要性分析，旨在探讨如何构建东南亚防灾、减灾、救灾联动模式，以有效预防和应对重大自然灾害，促进东南亚地区经济社会实现更好发展。
二、东南亚地区灾害管理的必要性分析（一）从受灾程度上分析
东南亚地区是全球最容易遭受自然灾害侵袭的地区之一。杨涛等（2016）通过对“一带一路”沿线自然灾害分布特征的研究，
总结出东南亚地区20年间发生了70多次地震和5次巨灾，其中以2004年印度尼西亚发生的9.0级地震最为严重，再加上其引发的海啸，导致直接经济损失超过百亿美元俞。
根据全球灾害数据库EM-DAT统计，
如图1所46
示，2006—2017年期间，全球共发生了4658次自然灾13.25%害，其人，东南亚地区；全中球有因617自次发生在东南亚地区，比例为有然177138灾害造人成，的比例死亡大人约数为为22.84%775587
；自然灾害造成东南亚地区总经济损失高达103.18亿美元。
图12006—2017年全球与东南亚自然灾害情况示意图数据来源：全球灾害数据库EM-DAT.
由图2可以得出，2008年，东南亚地区由自然灾害造成的死亡人数达到历史最高点———1388252人日，全发生在球占比缅甸高达的热57.76%带风暴，“主纳要尔是吉因斯为”2008所致。相年5关月
数据显示，“纳尔吉斯”最高时速超过190千米，破坏力极强，造成约14万人死亡或失踪、8万人流离失
第1淤期郑第远17~22长：《全页球。自然灾害概述》，《中国减灾》2000年
制研究于，
》王，《勇社会主辉、孙赔君义研究：《》东2012盟地区年第论坛框架第内109~112的救灾合作机
页。东南亚盂洪纵凯横、》2012魏祖志年：第《浅3期析中国第56~61参2与东期，
页盟。减灾合作问题》
，2013榆顾小成：《印尼防灾减灾，
做法，《防灾博览》协调》虞年，《郭第现晓2代临期，
第60~64页。及启示》
国、际关李卫系华》：《缅甸2008问题：有关第各方52~56的立页场。与利益
东南亚研究愚周士新》2015：《东年盟灾害救年第11页，
第援评析：19~28机制、页。实践与前景》
，国际问题舆许闲研究：《“》一带第6期2017一路年”防，
灾减第33~44灾合作：页。挑战与应对》
，气75+142象余灾孔害锋防、范申国丹际娜合作、吕》丽第，《莉1阅、期王，
江一学飞刊》：
《“2017一带一路年第6”期沿线综合特俞杨页涛。
，第69~、沿线自然灾害分布165~171征研究页》，郭琦、肖天贵：《“一带一路”
。
《中国安全生产科学技术》2016年第10期，
第（（《《《所，经济损失约达40亿美元淤。自然灾害给东南亚地区造成的经济损失是巨大的。如图3所示，东南亚地区因自然灾害造成经济损失最严重的年份是2011年7月，总底经济泰国南损失部达地区因417.98持亿续美暴元雨，而主引要发是洪因灾为所2011致。
年图22006—2017年全球和东南亚因自然灾害
造成的死亡人数示意图
数据来源：全球灾害数据库EM-DAT.
图32006—2017年全球和东南亚因自然灾害导致的直接经济损失示意图
数据来源：全球灾害数据库EM-DAT.
由上述分析可知，东南亚地区是全球自然灾害的重灾区。构建防灾、减灾、救灾联动机制能够降低自然灾害造成的伤亡人数和经济损失。东南亚国家基本上属于发展中国家，其经济实力有限，一旦发生巨灾，将大大影响其社会、经济与环境之间的协调发展。（二）从风险结构上分析
因地理位置相邻，东南亚国家的自然灾害类型相似。
表1列出了2006—2017年东南亚地区自然灾害风险构成情况。从表中可以发现，
地震、洪水和风暴是东南亚地区面临的主要自然灾害风险。这3大自然灾害无论是从发生次数、造成死亡或伤亡人数还是从经济损失方面都给东南亚地区造成巨大影响。在这3大自然灾害中，洪水的发生次数最多，共计297次，占自然灾害总数的48.14%；风暴紧跟其后，为171次，占比为27.71%。在造成死亡人数方面，风暴的威胁最大，死亡人数总计15.62万人，占死亡总人数的88.16%。引起经济损失最严重的自然灾害是洪水，达到560.56亿美元，占全部自然灾害的54.33%。
充分了解东南亚自然灾害的风险结构可促进东南亚防灾、减灾、救灾协调运作。面对自然灾害风险时，一个国家有限的应灾能力可能会严重影响其国民经济的可持续发展状态。正是由于东南亚地区存
在自然灾害方面的共性，建立防灾、减灾、救灾联动模式可帮助东南亚各国提高灾害管理效率。东南亚各国可通过物资、人力和信息共享，共同承担经济损失以减轻国家政府的压力。
表12006—2017年东南亚地区自然灾害风险结构一览表灾害灾害死亡受伤无家可受影响经济种类次数人数人数归人数总人数损失（万人）（万人）（万人）（万人）（万人）地震洪水480.931.5275.00山崩29725.221057.0766.37风暴430.73火山17115.620.220.490.036.9588.081.177607.6423.93560.56其他190.6010885.01290.710.78总计617390.0417.710.1821.680.0530.71190.07023343.493700.2569.601031.78111.501.86数据来源：全球灾害数据库EM-DAT.
（三）从经济影响上分析
国家经济实力是构建防灾、
减灾、救灾机制的基础。发达国家也会遭遇巨灾，但自然灾害给发展中国家造成的经济影响显然更大，
发展中国家在防灾、减灾、救灾方面所面临的难度更大。在东南亚地区，像越南和缅甸等国家，基础设施建设不完备，自然灾害预防、管理体系并不健全，防灾、减灾和救灾实力也就非常薄弱。根据全球知名智库GermanWatch（德
东南亚研究淤周士新》2015：《东年盟第灾6害期救，
第援评析：19~28机制、页。实践与前景》
，47
《国观察）发布的《2018全球气候风险指数》（CRI）数据，表2展示出全球最易受气候影响的10个国家，其中有4个在东南亚地区，即缅甸、菲律宾、越南和泰国，还有一个国家是与东南亚国家相邻的孟加拉国。由此可见，东南亚地区及其周边是世界上最易受气候影响的地区。
表2《2018全球气候风险指数》（CRI）有关国家情况一览表排数总经济损失占GDP的事件总数名国家得CRI死亡人分（万人）（百万美元）比值（%）量（件）21洪都拉斯海地12.17301.653缅甸13.50280.40561.114尼加拉瓜14.001277.86418.771.9682.73062725菲律宾20.1719.337097.75859.55162.462893.41234.600.6941.127436孟加拉国2311.070.611289447巴基斯坦26.508越南30.50641.55523.103816.820.6781872029.800.605141109泰国31.83多米尼亚33.83312.6034.00139.60210.907696.590.549216243.530.9670.26213749注：根据1997—2016年的最新数据分析与天气相关的
灾害事件（如风暴、洪水和热浪等自然灾害）对世界各国的影
响程度，列举受影响最为严重的10个国家（年度平均）
。数据来源：GermanWatch（德国观察）
。自然灾害频发给东南亚各国政府的财政预算和支出带来了巨大的压力。
《2018全球气候风险指数》是以1997—2016年的情况来进行数据分析的。期间，全球共发生了11000多件灾害事件，造成死亡人数超过52.4万人，经济损失达3.16万亿美元。在受气候影响最严重的10个国家中，
有9个是低收入或中低收入的发展中国家。在东南亚地区，缅甸气候风险指数排名最高。缅甸、
菲律宾、越南和泰国4个东南亚国家平均每年因自然灾害死亡人数达8409.5人，总经济损失高达1389.77亿美元，发生自然灾害事件数量达685件淤。例如，
菲律宾是世界上最易受自然灾害袭击的国家，
平均每年大约会遭遇20多次台风。尤其在2013年11月8日，超强台风“海燕”在菲律宾登陆，造成至少8000人死亡、400多万人无家可归。灾害发生之后，菲律宾政府立即展开救援，但效果并不理想，灾害恢复能力也十分有限。菲律宾向国内外借款应灾，所承担的债务给菲律宾政府带来非常大的压力。
48
三、东南亚地区灾害管理的发展轨迹东盟成立的首要目标是维护并促进东南亚地区的和平与安全。在自然灾害管理方面，
最早在1976年6月26日，东盟成员国签订了《东盟关于自然灾害相互援助的声明》，并提出在应对自然灾害时各成员国相互合作的具体办法。东盟真正在灾害管理方面进行合作始于2005年东盟成员国签署《东盟灾难管理与紧急应对协议》
时，这份协议直到2009年年底才正式生效，该协议为所有东盟国家提供了具有约束力的政策框架，并在减轻灾害风险（DRR）和灾害风险管理（DRM）方面充分发挥东盟组织的作用，从而加强各成员国防灾、
减灾、应灾能力于。《东盟灾害management管理与紧急活动（包括防）是在应对范、减灾协轻前议自、灾中》强调，灾害管理（disaster然灾和害灾影响后所以发生及相的关一援系助列
活动等）的总称，这些活动的目的是全面管控灾害并提出工作的框架，避免和减低人们和社会在受到灾害威胁时的损失以及提高灾后恢复能力。这份协议提供了一个有效的机制，能够有效地减少灾害对东南亚各国人民生命、社会经济和环境造成的影响盂。
（一）防灾合作
防灾指的是全方位预防灾害不利因素，其内涵是在自然灾害发生之前要完全消除潜在的不利因素榆。灾前预防是一种已被证明的成本低又有效率的灾害管理方式虞。东盟灾害管理委员会成立之后，在092009时发的地区模年10月挥了积极拟菲作演律用练宾愚以进行的。及2013“纳年尔一10吉场斯代号月”，风为越暴南袭ARDEX-第一击缅甸次承
Methodologies淤Jose，SusanR.G..“PreliminaryExaminationofExisting
BudgetforDisasterforAllocatingRiskandTrackingNationalGovernment，东南亚研究于周士新》2015：《东年盟Reduction第灾6害（DRR）inthePhilippines”2012.期救，第援评析：19~28机制、页实践与前景》
，Emergency盂“ASEANAgreement。
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Response”，article1.4on，Disasterhttp：//nanyang.xmu.edu.cn/
Managementand
害风榆险联合国国，际减灾战第略34署（页UNISDR。）：《UNISDR减轻灾
Recovery虞术Anderson语》2009M.年版B..，
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害管理：《国与际紧合作急应应对对协自议然〉灾为害视的角法》，制《四化川思警考察———学院
以
学报》2014年第4期，
第79~83+109页。《〈办东盟地区自然灾害应急演练（ARDEX13），该演练行动在越南河内市巴维县进行。7个东盟成员国参与实兵演练，其余3个成员国以观察员身份参加演习。在每次的地区模拟演练中，东盟国家都会总结可以规避哪些不利因素，或在灾害发生之前能够采取哪些措施消除这些不利影响。东盟地区论坛（ARF）也成为中国与东盟国家在海洋领域的合作平台，2009双年方，中国合作的启动“东南亚海主要内容包括洋观海测系洋观统测监测”
合作项等。洲季风暴发监测及其社会和生态系统影响”目（MOMSEI），参与的国家有泰国、印度尼西亚、缅甸、马来西亚和菲律宾等。2011年，“东南亚重大地质灾害管理”国际会议举行，探讨的议题有地质灾害监测与预警以预知地质灾害风险等淤。
（二）减灾合作
减灾是减轻或限制灾害的负面因素，可通过改善环境、增加公众灾害意识等方式来实现于。例如，在柬埔寨所有的学校建筑物中，经过减灾固化的学校4%在重大地震灾害时遭受的经济损失是其总资产的产的，而30%没有盂。经通过过减灾“东固盟化+1的”“学东校盟经济+3”“损东失盟高+6达其”“资东盟+8”等框架下的防灾减灾合作，东盟也扩大与其伙伴的合作海洋2016国际合作年关，中国国家海系。
框架计划（2016洋局—颁2020布《南海及年）》，其其内周边容包括中国与东南亚国家开展海洋防灾减灾合作、能力建设2017洋局共年等低敏感的合作以及降低海洋灾害危害等。同提6月出，中国国家《“一带一路发展”建设海和改革委员会上合作设和国家海想》，指出维护海上安全也是发展蓝色经济的强有力的保
障，其内容也包括海洋防灾、减灾等方面的合作。
（三）救灾合作
在救灾方面，特别要提到应急。应急是在灾害发生之后所开展的紧急行动，例如组织紧急搜索与救援行动、紧急人力与物力调动等榆。应急是救灾的重要组成部分。
东亚峰会汇聚了东盟10个成员国以及澳大利亚、中国、日本、印度、韩国、俄罗斯和美国等国家的领导人，会议议程涉及地区的一系列问题，其中就包括救灾和人道主义救援。另外，
依照《东盟灾害管理与紧急应对协议》成立的东盟紧急事件快速评估团队由一群经过培训并能及时受派遣的突发事件评估专家组成，主要为东盟国家的救灾行动提供帮助。
当前，东南亚地区防灾、减灾、救灾机制还存在许多限制性因素：第一，东南亚国家多是经济不发达国家，经济发展水平有限，在防灾、减灾、救灾方面投入较少，一旦发生重大自然灾害，所遭受的负面冲击会非常大；第二，东盟与伙伴国之间的合作深度不够且制约性很大，多数合作还处于研讨会层面，落地可操作性不足；第三，东南亚国家更侧重于灾后止损和重建，忽视灾前预防，未形成一个系统的框架体系，还需要继续朝着更加成熟与健全的机制发展。截至目前，东盟灾害管理的发展轨迹多是与周边国家以及发达国家之间的合作，考虑到其灾害环境以及灾害管理的情况，只有加强自身的灾害防御、降低灾害所造成的损失和风险以及加强救援工作，在与其他国家开展合作时，才能促进自身的防灾、减灾、救灾联动机制的发展。
四、东南亚防灾、减灾、救灾联动模式探讨（一）防灾、减灾和救灾三者之间的关系防灾、减灾、救灾能力是一个国家综合国力的必要组成部分。理念是行动的首要要素，行动成效取决于机制和体制虞。2016年12月19日，中共中央国务院发布《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，其中提到了“三个转变”：第一个转变是从注重灾后救助向注重灾前预防转变；第二个转变是从应对单一灾种向综合减灾转变；第三个转变是从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。基于
“三个转变”思想，中国将构建一个以防灾为前提的防灾、减灾、救灾合作综合体系。反观东南亚的许多国家，以2013年11月8日台风“海燕”袭击菲律宾为例，
虽然台风国淤孙萍萍、张182际会页议综述与启茂示》省，、《朱西立北峰地：《质东南亚》2013年重第大地1期质，第灾害管理
178~害风于。
险联合国国Policy盂术World语》，2009际减灾战Bank.年“版Strong，
第略，34署（Safe页UNISDR。）：《UNISDR减轻灾
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论文榆，魏智：《东盟灾害管理探析》，华中师范大学硕士学位减灾》虞20152016郑功年。
年成第：《防灾减灾救灾13期，
第41~43体页制。改革的战略思考》，《中国
49
“亚灾害早已被预测到，菲律宾政府也采取了相关救援措施，但防灾措施并没有被合理地提及，造成了严重的损失。
“一带一路”沿线（包括东南亚地区）多出现灾种群发和群聚现象，构成一个灾害链淤。自然灾害也是一个以链或群为单位的系统，
灾害于何时、何地发生虽是未知，但从一个更大的范围或对生态系统来说，其发生的时空序列具有关联性和规律性。灾害本身也具有相互作用和影响，往往以灾害链和灾害群的形式显现于。
在此基础上，就东南亚地区而言，可以促进构建防灾、减灾、
救灾联动模型。在建立联动模型之前，需要先弄清楚防灾、减灾、救灾三者之间的关系。防灾指的是在灾前如何去预防灾害。减灾包括两个时间段，一个是灾害发生时如何应对灾害以及灾害发生之后的恢复、
重建；救灾则是在应灾时如何去抢险、
救灾。在弄清楚防灾、减灾、救灾三者之间的关系之后，就能够在一定程度上去预防灾害的发生、减轻灾害的损失以及挽救灾害所4所造示成）
的。负面影响，以此提高应灾和承灾能力（如图图4防灾、减灾、救灾时间流程示意图
（二）构建东南亚防灾、减灾、救灾“三位一体”联动机制
构建防灾、减灾、救灾联动机制有助于预防自然灾害的发生、保障人们的生命财产安全，促进东南亚地区经济社会国世界2015减少年灾3和害月谐、
均衡发展。风18险日大会，在上日通本过举了
行的《2015第—32030次联合
年仙台减轻灾害风险框架》，东南亚国家可与其他国家和地区组织共同开展具有实际意义的防灾、减灾、救灾合作，加强灾害监测预报预警和信息共享等。2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》提出了7个全球性的具体目标，包括全球减低灾害死亡率、减少受灾人数、直接经济损失下降、
提高抗灾能力、增50
加已制定减少灾害风险战略的国家数量、提高发展中国家的国际合作水平以及让更多的人民获取和运用灾种预警系统以及灾害风险信息等。
构建东南亚防灾、减灾、救灾“三位一体”联动模式如图5所示。根据“以防为主，防减救结合”的理念，来构建以防灾为主导（置于三角形顶层）、减灾和防灾在同一水平线上的防灾、
减灾、救灾模型框架。防灾具体措施有宣传预案演练、宣传应急预案以及采用监测预警系统以消除不利因素等。减灾主要是通过搜集和整理灾害发生时的信息，
并向社会播报、通报给政府以及聘请专家们进行分析，利用“3S”集成技术（RS、GIS和GPS）处理搜集到的数据信息，并及时加固和改善基础设施，从而减轻灾害带来的不利因素。在救灾中，主要通过信息沟通、对灾害过程的真实性报道、动员社会力量（包括志愿者队伍和士兵部队）以及实际参加救援等，期间要充分调动人力、物力资源。三者之间通过信息沟通、传递和交互的方式即信息互通来实现常态化的防灾、
减灾、救灾1+1>3三位一体”的系”统效协调应联动模。
型的运作，有效发挥出“1+图5
防灾、减灾、救灾“三位一体”协调联动模型
示意图
气淤孔锋、申丹娜、吕丽莉、王《“一带一路”沿线综合75+142象灾害防范国际合作》，《阅江一学飞刊》：
2017年第6期第69~论文于，2015魏页智。
，
年。
：《东盟灾害管理探析》，华中师范大学硕士学位“《此外，根据东南亚地区国家间的需要，建立多国防灾、减灾、救灾联动模式将会实现地区灾害管理价值和效率的最大化，对改善东南亚地区防灾、减灾、救灾一体化管理具有重要意义。
五、结语东南亚地区的自然环境中存在着许多灾害因子，其中，地震、风暴和洪水是对东南亚地区影响最显著的三大灾种，而这些自然灾害对东南亚各国的经济社会发展造成了严重影响，
因此，东南亚各国越来越重视防灾和应灾的对策问题。东南亚国家之间有着相似的风险结构，因此，东南亚国家的防灾、减灾、救灾机制具有相通性，更加有利于提高地区应灾、承灾能力，实现资源整合最大化。构建防灾、减灾、救灾“三位一体”协调联动模型是为了保障东南亚地区人民的生命财产安全，促进东南亚地区经济社会和谐、均衡发展。
未来，在“一带一路”建设不断深入推进的大背景下，东南亚国家可以与中国及其他“一带一路”沿线国家开展更多、更有效的防灾、减灾、救灾项目合作，努力克服联动机制中的各种困难，不断进行调整，确保东南亚地区防灾、减灾、救灾联动机制的高效性和及时性。
基金项目：本文系2014年湖南省教育厅项目“基层政府应对重大自然灾害的社会援助机制研究”（C14C1082）的阶段性研究成果之一。
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