财税政策选择与区域经济协调发展

作者：天津办 文章来源：驻穗机构报送信息 点击数：197 更新时间：2007-6-22 15:40:23

我国“十一五”规划纲要中明确指出，要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。目前，我国社会处在经济增长方式转变、产业结构转换、经济体制转轨的关键时刻，区域经济关系着微观经济与宏观经济的健康发展，缩小区域发展的差距、实现区域协调发展，是促进国民经济持续、快速、协调、健康发展和社会全面进步、实现小康社会的客观要求，对于我国经济结构调整有着重要意义。

各国在区域经济发展的过程中，特别是在经济转型或经济起飞时期，都会存在一定的不平衡现象，并以此构成区域间竞争的基础，硬性消除区域差距的做法是不妥当的。但是，在区域发展的过程中，假如区域经济差距超过一定的“限度”，则会导致区域间经济、社会的矛盾扩大，从而延缓发展，甚至发生停滞和倒退。因此在目前以及今后一个较长时期，抑制地区经济发展差距扩大的趋势，逐步缩小东中西部地区居民之间的社会福利水平差距，促进区域经济协调发展，是我国经济社会发展面临的重大任务，也是制定区域协调发展战略的基本出发点。

一、合理的财税政策选择和创新是集合市场调节和政府调控优势、协调区域发展的最佳渠道

国内外对于协调区域经济发展，缩小区域经济发展水平差距的研究表明，主要有两种机制或途径来协调区域发展：一个是利用市场机制“看不见的手”进行资源配置，通过推动国民经济总体发展，使得各个区域之间自动达到协调发展，也就是通过市场途径来解决区域经济发展不协调问题；一个是政府机制，认为区域经济发展的不平衡和不协调是市场失灵的表现，需要通过政府“看得见的手”来进行干预和宏观调控，采取积极的政策，推动区域经济的协调发展，也就是通过行政途径来推动区域经济协调发展。

经济理论和国内外的经验都表明，“市场协调”和“政府协调”是区域经济协调发展的

两种手段，市场协调是基础，政府协调是补充，它以市场协调为对象，弥补市场失灵。因此，在我国目前的情况下，应该将发挥市场配置资源的基础性作用与适当发挥政府作用这两种协调手段、机制相结合，共同促进区域经济的协调发展。

在协调区域经济发展过程中，作为宏观调控杠杆之一的财税政策，历来是各国政府作用于经济的重要手段，而且经济发达国家实施的以财税政策为主的区域经济政策，在解决区域经济发展不平衡过程中已经发挥了巨大的作用，值得我们借鉴。

区域财税政策是政府为满足社会公共需要而对一部分社会产品进行集中分配所采取的宏观调控措施，它作为一种投资、消费和就业的信号，通过影响区域经济主体的行为，最终引导资源、要素和产品在区域之间重新调整，以缩小由于资源禀赋、历史原因及市场机制自发作用而形成的地区经济差距，因此区域财税政策对于区域经济的干预不是取代市场，而是在市场调节的基础上，针对市场机制在区域经济发展中的失灵领域进行调节和引导，是发挥政府和市场两种手段的长处，保持发达地区经济持续增长，促进落后地区经济发展、实现区域经济协调的重要工具。

通过对协调区域经济发展的市场途径和行政途径的比较分析，我们认为，政府的财税政策在协调区域经济方面应该发挥其重要作用，但是要针对目前财税政策的问题进行改进，选择合理的财税政策引导资源市场、要素市场、产品市场在区域之间的调整，以缩短地区经济差距，促进区域经济协调发展。

二、当前我国财税政策在协调区域经济发展方面存在的问题

现行财税体制与区域经济协调发展仍存在诸多不适应的地方，突出体现在分税体制不完善、财政转移支付制度不规范、税收优惠政策不合理等方面，具体包括：

(一)财政政策方面

1.现行转移支付制度的问题。1994年我国推行的分税制改革，中央在税收返还上采取了“存量不变，增量调整”的办法。由于税收返还额和体制补助是依据“基数法”来测算的，

所以以1993年为基数，进行环比递增方案，由于东部沿海地区扩张基数的能力远高于中西部地区，中西部各省财政收入基数低、增长慢，这样经济发达的东部沿海地区自然返还得多，经济欠发达的中西部地区则返还得少，这种不规划的税收返还使得1994年的分税制改革未能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用，致使富的地方更富，穷的地方更穷，不仅未能解决由于历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，而且基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。

2.财政投资资金来源于政府的财政资金和国债资金，投融资渠道单一，资金规模较小，资金使用的政策性不强，投资结构不合理，投资效益较低。

3.专项拨款和结算补助没有规范的分配方法，随意性大，分配结果使东部沿海经济较发达地区反而得到的拨款多，不但未能解决公共服务能力均等化问题，反而使东西部差距进一步扩大。

(二)税收政策方面

由于部分税收优惠政策以及资源税、生产型的增值税、不统二的内资企业所得税等现行税收制度存在的明显缺陷，使统一的税制在不同的地区产生了不同的税负效应，影响了区域经济的协调发展，不合理的税收政策对地区间经济发展差距甚至起到了“逆向调节”的作用。

1.税收政策的调整并没有使西部获得比东部地区更多的税收优惠，西部地区的税负仍然重于东、中部地区。

2.现行的税收优惠政策没能体现出产业导向，对国家需要优先发展的产业和经济欠发达地区并无特别的鼓励措施，对产业结构的引导能力不强。目前，西部地区迫切需要发展的是交通、能源、原材料等基础产业以及高科技产业，而现行税收优惠政策行业倾斜度却明显不够。

3.现行税制结构的问题。1994年税制改革后，“生产型”增值税使资本有机构成高的产业的税负重于其它产业，而中部、西部产业主要以资源开采业、重工业等这些资本有机构成

高的企业为主，使得西部地区产业税负增加，不利于西部优势产业的发展。

4.地方政府没有地方税收立法权，也没有税收减免权，不利于调动地方积极性，制约了地方资源配置效率。尽管《中华人民共和国税收征收管理法》规定了税收立法权和管理权，但在具体实践中，由于税务部门及各地方政府没有权限依据经济发展现状对税收政策进行调整，也就导致税收政策中存在的制度性缺陷不能得到及时的纠正和调整，对出台的税收政策没有一个科学评估机制。

(三)财税政策不当造成各区域之间固定资产投资差距扩大，公共服务水平相差悬殊

资金投入的增长及其流动对地区经济的发展有着重要的影响。一般人均投资水平高的地区，其人均CDP和人均收入也比较高，反之亦然。改革开放以来，我国经济发展的重心开始东移，由此决定了国家投资的地区布局必然向东部地区倾斜。对国有企业比重相对较大又长期依靠国家资金投入的中西部地区产生十分不利的影响并将拉大同东部地区的经济发展差距。

另一方面是对区域的各项公共服务和公共设施的资金投入，对于建设形成良好的经济社会环境有着重要意义。在现代市场经济条件下，良好的公共服务和公共设施是吸引人才和资金流人，促进经济发展的基础性条件，各企业及各种投资会根据并比较各地投资环境，采用“用脚投票”的方式来选择基础设施、投资条件和环境占优势的地区进行投资。东部地区正是得益于政府提供了优良的公共服务和较发达的公共设施，在经济上得到了迅速发展。因此中西部地区经济发展差距与东部地区越拉越大，在相当程度上也正是因为地方财力匮乏而无力提供公共服务和公共设施。

三、促进区域经济协调发展的财税政策选择

通过分析我国目前财税政策在协调区域经济发展方面存在的问题，本文提出规范转移支付制度、改革税制、调整税收优惠、增加固定资产投资及公共产品和服务投入等一系列财税政策，以调节区域之间的资源配置，为促进我国区域经济协调发展提供参考。具体建议包括以下几个方面：

(一)建立规范的转移支付制度

1.建立有效的中央财政转移支付制度的前提是建立和提高中央财政的主导地位。中央财政只有在财政初次分配中占有较大的比重，才能保证有足够的财力用于对地方的转移支付，才能通过转移支付逐步促进落后地区的经济发展，提高社会公共服务水平，逐步缩小地区差距。

2.借鉴发达国家的做法，以“因素法”代替“基数法”实现标准化的转移支付，合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付办法和资金用途。对特定地区的转移支付额，必须同该地的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的需求等因素相联系。按照这些因素的影响程度确定统一标准，进而确定财政支出水平。而且就资金用途而言，应确定一般转移支付(主要用于弥补政权机关运转经费)和特定用途转移支付(主要用于公共产品投资)两个方面，要把侧重点放在公共产品的投资上，以提高中西部地区的自身吸引力。同时要实现动态化的转移支付。根据各地经济发展的实际情况，决定转移支付的量和结构。

3.建立以抑制横向不平衡为主的转移支付制度。财政转移支付一般包括纵向平衡和横向平衡，前者是上级政府对下级政府的拨款，后者则是保证地方政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助。落后地区在基础设施方面的投资需求量要比发达地区更大，与落后地区相比，发达地区的财政资金的边际效用是递减的，这就需要中央政府从整体利益出发，采取转移支付的方法在地区之间实现预算调剂，扶持落后地区的发展，增加财政资金的边际效用，以实现横向均衡目标。

(二)区域经济发展税收选择的思路

1.调整税收优惠政策，营造公平的税收环境，促进中西部地区的快速发展。

首先，应该实行国民待遇，统一内外资企业所得税。1994年的税制改革虽然统一了内资企业的所得税，但内外资企业仍实行两套不同的税制，外资企业享有较多的税收优惠政策，由于外资企业大多集中在东部沿海地区，所以东部沿海地区从中受益较多而中西部地区受益较少。因此，要适时合并内外资企业的所得税。

其次，税收优惠要从区域倾斜转向以产业优惠为主。改变目前实践中产生众多负面因素的地区与企业导向的税收扶持政策，实行统一、规范、易于实践操作的产业导向型税收优惠。通过税收政策和产业政策的相互配合，推动中西部地区的社会经济发展。

2.适当降低落后地区税负，吸引生产要素参与中西部建设。一是实行对中西部积极有效的减免政策，应特别强调以中央税的减免为主，真正体现国家对其的实际扶持。二是考虑适当扩大增值税转型的试点范围。实现生产型增值税向消费型增值税转型，在一定程度上可以刺激和鼓励投资，给该地区创造一个经济快速发展的机遇和环境；三是要实行吸引投资的税收政策。对投资于中西部地区的企业，适当提高折旧率或折旧额，在一定期限内减征一定比例的企业所得税；对外来投资者以来源于中西部的税后所得再投资于中西部地区的，实行全额退税的鼓励政策；四是实行吸引人才的个人所得税优惠政策，提高个人所得税费用扣除标准，对吸引人才的专门补贴予以免税，对技术成果转让、技术服务所得实行减税政策等。

3.逐步扩大中西部各省区政府的税收管理权限，赋予地方政府税收选择权。由于国家主要是从大的经济区域考虑税收的问题，在大的区域下还有很多小的区域，这些区域可能在大的区域下得不到税收优惠，但从发展的角度看，也需要一些税收优惠来促进其发展，而国家不可能面面俱到。这就要求中央下放一些税收立法权，让地方政府在中央大的税收政策下，根据本地区经济发展的现状，适当地进行税收选择，以更好地促进这些地区的经济发展。

(三)增加对基础设施的投资，逐步改善中西部地区的投资环境

1.加大国债资金对中西部基础设施建设的倾斜力度。我国自改革开放以来，国债的发行和使用就一直是国家财政政策的重要内容。改变国债资金使用中对欠发达地区的转贷和配套资金的要求，改变“一刀切”的国债使用，体现对不同地区的差异化和重点化扶持。对落后地区要讲求国债项目本身的实用性和地区适应性，使国债发行不再是单纯的总量调控手段，而应扮演总量调控和结构调控双重角色，在促进区域均衡发展中起到重要作用。

2.允许中西部各省区适度发行地方政府债券，定向支持基础设施建设。财政应该在中西部基础设施建设中发挥主导作用，这里所说的财政并不是单指中央财政，而是包括地方财政在内，凡属中西部各省单个辖区内的基础设施项目，原则上应该是“谁受惠，谁投资”。由地方财政提供支持，但是由于中西部经济发展长期滞后，地方财政普遍存在横向和纵向双失

衡现象，缺乏支持基础设施建设的财力，为改变这一处境，应借鉴美国政府的做法，允许中西部各省区适度发行地方政府债券，定向支持基础设施建设。

3.在中西部基础设施建设中大力推行投资股份化和资产证券化。投资股份化和资产证券化既可作为中西部基础设施建设中的直接融资手段，又可作为基础设施建设资金退出的渠道，从而保证财政资金在基础设施建设中的正常循环，基础设施包括许多种类，各种类型基础设施表现出来的共性是投资金额大、投资期限长，表现出来的个性是收益性差别和可回收投资与否的差别。有些基础设施建设是功在当代利在千秋，无法明确界定收益，更无法通过经营收回投资，如大江大河治理、植被保护等。有些基础设施建设是“投在一处多处受惠”，也就是通常所说的正外部效应大，如城市路网建设等。这类基础设施投资无法通过项目本身收回投资，但可以通过受惠项目开发权补偿收回。第三类就是效益相对集中在产品本身，如机场、高速公路、地铁等。能够通过对产品本身收费经营以回收投资，除第一种类型的基础设施外，后两种基础设施项目都可以实施投资股份化和资产证券化。事实上，基础设施类证券收入稳定，受通货膨胀、经济衰退等因素的影响较小。再加上国家政策的扶持，对追求稳健的投资群有一定的吸引力，是保险基金、养老基金投资的理想对象。因此，中西部基础设施推行投资股份化和资产证券化是完全可行的。

(四)通过财税政策逐步实现各区域基本公共服务大致均等化

地区间公共服务水平的差距与地区间经济发展水平差距是互相影响、互相制约的。落后地区由于基础设施及其他公共服务水平较差，这就使得国家和其他投资主体在进行投资的区域选择的“用脚投票”时，容易向经济较发达、公共服务水平较高的地区倾斜。而越是如此，就越不能改善和提高后进地区公共服务水平。而这种地区间的经济发展和公共服务水平的差距过大，不仅将造成劳动力的非正常流动，社会的不稳定，而且资源的合理配置，社会公平与效率目标的实现，会产生严重的影响和后果。因此，要注重政府在社会公共产品和公共服务等“市场失效”的方面发挥重要作用。中央政府应该通过建立一套完整、有效的政府间的转移支付制度，以保证自然资源、经济环境迥异的各个地区都能享受到大致相同的公共服务水平。但是对于中国目前二元经济明显的情况下，应该逐步实现公共服务和社会公共产品的在各地区的均等化，首先要使各地至少享有基本的公共服务，例如普及初级义务教育、初级卫生保健、村村通路通电并保障安全饮水、建立社会保障体系等等。当中央财力增强、中央地方财政关系基本理顺时，再把实现各地公共服务水平大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标。

(五)加强财政政策和产业政策及金融政策的协调配合，加大中西部地区的开发力度

为了使国家财政对区域经济关系的调节力度更大、效果更好，应配合使用产业政策和金融政策，通过产业政策的倾斜和金融政策的支持来落实对区域政策的倾斜，从而达到地区经济协调发展的目标。

1.力求通过产业政策的倾斜来落实对区域的倾斜，促进地区经济协调发展。为此，可采取一些经济、法律甚至必要的行政手段，确保国家支持的重点产业在有优势的地区集中发展，并限制或严格限制沿海地区一些大城市继续外延扩展高能耗的一般加工产业，促进资源加工型和劳动密集型产业向中西部资源丰富地区逐步转移。

2.在支援中西部欠发达地区的经济发展上要注重财政政策和信贷政策的协调配合。在我国资金市场化的现实情况下，调动信贷资金投入中西部地区，支援中西部基础设施建设和资源开发有着重大意义。银行应按照保本经营的原则对项目审查和贷款投放，对于无利或亏损，但对地区发展而言又不可或缺的基础设施建设和资源开发项目可由财政进行直接投资，充分发挥财政资金的导向作用，诱导信贷资金的投入，或由财政对银行贷款进行贴息的方式进行支援，以支持信贷资金投入的效益实现。为了弥补中西部地区投资环境较差的缺陷，政府对到这些地区的投资还可提供低息贷款，并且出面对贷款进行担保。国际上采用这种既吸引外部投入又打好内部基础解决地区差距政策的例子很多，如德国、印度等的优惠性金融计划、投资补贴计划和税收信贷等。另外，可考虑从中央的转移支付中拿出一部分资金专门用于地区开发金融贷款的贴息，这样既可以扩大地区开发金融的运作范围，又可以提高财政资金的使用效益。

3.充分利用政策性银行来加大对中西部的开发力度。随着市场化改革的不断深入，银行的经济机制发生了重大的变化，大部分银行将转变为商业银行，以追求自身利益最大化的商业银行很难由政府用来协调区域经济关系。在经济改革中逐渐成长起来的市场化融资更不会青睐市场发育程度较低、经济技术水平较为落后的中西部欠发达地区。因此，只能通过政策性银行为国家的宏观政策提高资金支持。政策性银行不以自身效益最大化为主要目标，而是以社会效益最大化为己任。在协调地区经济发展关系方面，政策性银行可以通过逐步提高国家在中西部地区的政策性贷款比重并在贷款利率和期限等方面实行优惠政策，支持这些地区的资源开发和基础设施建设项目，以改善这些地区的投资环境，促进中西部地区经济发展。这样，通过政策性银行合理筹资和科学地运用资金，可以促使国家的区域政策落实到实处，实行地区经济协调发展的目标。

(六)尽快制定《政府转移支付法》

界定好各级政府的收支权限，同时建立起有效的管理机构。鉴于政府间转移支付是一个全国纵横交错的完整体系，因此，立法权要高度集中统一，各个部门绝不能各自为政甚至相互矛盾，这一点对于我国五级财政体制尤为重要。在划分各级政府的具体支出责任时要以效率为标准，即一项财政支出责任由哪一级政府承担最有效率，就应当划归到该级政府责权范围中。作者：丁芸 张昕