政策前沿 促进城乡统筹发展的财税政策取向 ——以杭州市为例 陈娇暖 （杭州市财政局，浙江３１０００９） 内容提要：２０１０年中央一号文件把加大统筹城乡发展作为重要主题，与时俱进地提 出了加大统筹城乡发展的新要求。统筹城乡发展既要大胆探索，又要充分实践。财税政策 作为保障、协调和引导城乡统筹发展必不可少的推动要素，在统筹城乡发展的进程中理应 发挥积极的作用。本文通过梳理杭州市在城乡统筹发展过程中财税政策发挥作用的着力 点，进一步提出促进城乡统筹发展的财税政策建议。 关键词：统筹城乡 财税政策机制建设 中图分类号：Ｆ２０５ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７２—９５４４（２０１１）ｌＯ一００３４—０５ 制的创新、政策的引导，扭转城乡差距、工农差距、地 区差距的扩大趋势，打破旧有的城乡二元结构，形成 一、城乡统筹发展的内涵及重要意义 统筹城乡发展是党十六大提出的一项重大战 略任务，是破解“三农”难题，全面建设小康社会所 做出的重大战略决策。城乡统筹体现到具体的战略 操作层面，即是坚持“以工促农、以城带乡”方针。一 是按照“多予”的原则，加大公共财政的力度，使国 农业与工业相互联动、城市与农村相互促进的发展格 局，带动农村经济发展、农民收入增长、农村消费水平 提高，进而实现城乡一体化发展。 二、杭州市城乡统筹发展现状 “十一五”期间，杭州市认真贯彻中央和省委的 决策部署，全面贯彻落实科学发展观，把城乡统筹 作为新农村建设的核心机制和根本途径，加快推进 社会主义新农村建设，农村改革和发展取得了显著 成效。一是农业产业转型升级、综合生产力快速增 强，据统计，全市农林牧渔业总产值２８８．８４亿元，按 全市农业人口计算，人均达到３７６１９元；二是农村 面貌发生了显著变化、人居环境明显改善，农村安 全饮用水人口累计已达１６５．０４万人，农村卫生厕所 民收入和社会资源的分配向“三农”倾斜，让公共服 务更多地深入农村、惠及农民，由此突破农村经济 发展的资源瓶颈；二是进一步调动包括城市、农村 在内的一切社会力量的积极性，引导非农产业和城 市反哺农业和农村，充分利用城市经济和非农产业 带动农村经济的发展，增强城市对农村的辐射和带 动作用，促进城乡协调发展、共同繁荣。 大力推进城乡统筹发展、建设社会主义新农村是 党中央在正确把握新阶段农业农村发展的新趋势、新 矛盾、新挑战的基础上提出的，是解决“三农”问题的 普及率９９．４％，行政村等级公路通村率、通村公路路 面硬化率均达１００％，乡镇日用消费品连锁超市、行 治本之策，是全面推进农村小康社会的内在要求。城 乡区域发展不平衡、城乡二元结构的现状客观上需要 政村日用消费品村级连锁便利店覆盖率达１００％； 三是农村公共服务体系逐步健全、民生条件不断改 进一步加大统筹城乡发展力度，通过体制的改革、机 ［收稿日期］２０１１－０５—０５ ［作者简介］陈娇暖，硕士，主要从事财政管理与财政经济研究。 ３４地方财政研究／２０１ １．Ｉ１，第ｌｌ期 政策前沿 善，建成农村卫生服务机构１９００个，覆盖率达 余杭农民人均收入１５４７８元，五县（市）平均９６７７．６ ９０％，建成村（社区）文化活动室２０２５个，广播电视 元，最低的淳安县只有６５１１元，城区和县市农民收 “村村通”、有线广播“村村响”行政村覆盖率１００％， 入差异达到５８００元。城乡区域发展不平衡的矛盾 农村义务教育学杂费全免；四是农民收入持续增 亟需依靠长效的城乡统筹机制来解决。 长、生活品质不断提高，到２００９年底，全市农民人 均纯收入连续６年保持了在高基数上的两位数增 三、杭州市财政支持城乡统筹发展现状 长，达到１１８２２元，与“十五”末相比，年均增长 分析 ’ １１．５％，平均每年增加１０００元以上。 近年来，杭州市按照基本公共服务均等化的要 但在推进新农村建设的过程中也面临不少困 求，切实把“三农”工作放到重中之重的位置，进一 难和挑战。东快西慢、东强西弱，城乡区域发展不平 步提升公共财政管理能力，不断调整和完善强农惠 衡，仍是杭州市农业农村发展中的突出问题。以城 农政策，加强财政资金管理，加大对“三农”的投入 乡居民收入为例，据统计，“十一五”期间，城乡居民 力度，形成了科学发展兴“三农”、全面建设新农村 收入比保持在１：２．２３—１：２．２７之间，２００６年收入差 的良好氛围。特别是加大了对五县（市）农业农村的 距突破万元达到１０５１２元，２００７年为１２１４０元、 投人，实现公共财政逐步向西部地区倾斜。据统计， ２００８年为１３４１２元、２００９年增加到１５０４２元，每年 “十一五”期间杭州市本级财政累计投入城乡统筹 的差距增加值都超过１０００元，城乡居民收入的差 发展资金达３５．０ｌ亿元（如表１所示），其中用于五 距日益加大。从农村居民之间的收入看，东强西弱 县（市）农业农村的投入达ｌ９．３６亿，有效地促进了 的态势在也在进一步蔓延。２００９年，主城区及萧山、 当地新农村建设的发展。 表１ ２００６年一２０１０年杭州市本级财政城乡统筹资金投入情况统计表 单位：万元 年份 市本级地方 城乡统筹资金 增量 增长率 占市本级地方财政 其中投入五县 占市本级城乡统筹 财政支出 投入总量 （％） 支出比重（％） （市） 资金投入比重（％） ２００６ ７５１８１５ ４２１００ 】＿１１００ ３５．８１ ５．６Ｏ １６８２６ ３９．９７ ２００７ ８８６８４３ ５４６００ １２５００ ２９．６９ ６．１６ ２５９４４ ４７．５２ ２００８ １０５６９７５ ６８６００ １４０００ ２５．６４ ６．４９ ３８５６２ ５６．２１ ２００９ １２９５０９３ ８３４００ １４８００ ２１．５７ ６．４４ ４７２７２ ５６．６８ ２０１０ １４７２０００ １０１４００ １８０００ ２１．５８ ６．８９ ６５０１９ ６４．１２ 合计 ５４６２７２６ ３５０１００ ６．４１ １９３６２３ ５５．３１ 实践证明，通过政府引导、财政投入的支农模 要抓手。 式能够有的放矢抓好新农村建设的重点，集中财力 １．市本级财政投人增长的局限性。新农村建设 办大事，从而起到“四两拨千斤”的引领作用。但随 是庞大的系统工程，资金与各种资源的需求是巨大 着新农村建设工程的日益扩大和蓬勃发展，这种单 而长期的。以财政投入为主体的支农模式，有效地 一的支农模式已不适应当前的需求，在推进的过程 促进了当地新农村建设的发展，但相对于新农村建 中，其存在的一些制约因素也逐渐凸显，最终暴露 设巨大的资金需求，财政投入的压力在递增。如表１ 出了财政支农模式的短板所在。与此同时，近年来， 所示，２００６年一２０１０年，尽管我市的城乡统筹资金 一股新兴的社会支农力量正在异军突起，他们在新 规模每年都在逐步增加，并保持了较高的增长率， 农村建设过程中起到了积极的作用，取得了较好的 但这种增长率不是无限制的，是存在瓶颈效应的。 社会反响和成效。支农模式正在逐步朝多元化发 从表ｌ中增长率一栏可以看出，随着市本级地方财 展，这也将成为未来支农的大方向，城乡统筹的重 政支出规模的日益增长，投入增长率逐渐呈现下降 地方财政研究／２０１１．１ｌ／第１１期３５ 政策前沿 态势。同时，城乡统筹资金占市本级地方财政支出 的比重也在低位徘徊，每年增长的幅度有限。 源充足。目前，杭州市涉及城乡统筹发展资金来源 主要有：财政预算内“农林水事务”资金、造地改田 资金、农业土地开发资金、耕地开垦费、水利建设资 ２．“省管县”财政体制制约。目前，浙江省实行 的是“省管县”的财政体制，杭州市本级与县级不 存在财政结算关系，市本级财政的收入来源不包 金、新增建设用地有偿使用费等，这些资金都应明 确主要用于新农村建设。财政部门除了按照相关政 策要求稳定现有的资金渠道、加大财政投入外，更 应切实加大财政支出结构的调整力度，逐步提高城 乡统筹资金支出占地方财政支出的比重，以凸显城 乡统筹发展的重要地位。 括县级财政，这一现状客观上要求市本级财政的 财力支持重点应当在市本级。近几年，市本级财政 对县（市）的新农村建设虽已有大幅度的投入，但 在现有的财政收支不对等的情况下，用市本级的 财政收入来弥补五县（市）的新农村建设需求，财 力毕竟有限。因此，在现有的财政收支框架下，市 本级财政对县（市）新农村建设难以进一步提升统 筹和协调功能。 ２．开辟新的支出渠道，以满足新农村建设资金 的需求。（１）加大土地出让金对城乡统筹发展的投 人。目前，土地出让金主要用于城市基础设施建设， 而对农业、农村的投入明显不足。（２）建立区县对口 协作机制。从援疆、援川等对口援建工作的经验看， 加大区县的对口协作将是一项双赢机制。主城区各 类资源特别是土地资源紧缺，制约了发展空间，产 业链组织难以在有限空间内施展，影响了发展后 ３．社会资源投人新农村建设潜力无限。近年 来，杭州市在引导社会资源投入新农村建设方面进 行了积极的探索，如推出的“联乡结村”政策，已取 得了可喜的成效，从２００７年至２０１０年上半年，共 建集团和企业累计到位结对资金９．５５亿元，共建项 目８３２４个，项目总投资５１．０７亿元。“联乡结村”是 一劲。而依托区县协作工作载体，能够加快城区和县 市之间的协作与发展，一方面城区可以依托县（市） 的资源实现产业链的延伸，根据自身实际向五县 （市）拓展业务，寻找新“蓝海”，从而让更多的生产 要素流向农村，促进工业、现代服务业的城乡统筹； 另一方面县（市）可以依托城区在产业、资金、市场、 个创举，为新农村建设开辟了一个崭新的支持渠 道，但与杭州市工业发展巨大的效益相比，企业支 持新农村建设的积极性尚未完全调动起来。今年的 中央一号文件提出了“企业通过公益性社会团体、 县级以上人民政府及其部门或者设立专项的农村 公益基金会，用于建设农村公益事业项目的捐赠支 出，不超过年度利润总额１２％的部分准予在计算企 业所得税前扣除”，为社会力量广泛参与新农村建 设提供了契机和可能，使得社会力量支持新农村建 设大有文章可做。可以预见，社会资源将是城乡统 筹发展中除财政投人以外一个积极的资金来源。 科技、人才、信息等方面的优势，借力发展。因此，区 县对口协作机制将是开拓城乡统筹资金筹资渠道 的另一重要抓手，可由城区拿出地方财政收入的一 定比例用于支持对口县（市）的新农村建设，实现合 作共赢。（３）增加城市维护建设税对城乡统筹发展 的投人。城市维护建设税的一部分来源于农业企 业，而最终大部分税款用于了城市建设，将农村的 四、支持城乡统筹的财税政策机制构建 统筹城乡发展是全社会的长期共同责任。政府 在加大财政政策引导的同时，也要为统筹城乡发展 资源用于城市的发展建设，这显然违背了工业反哺 农业、城市反哺农村的要求。因此，为符合新时期的 发展要求，建议将城市维护建设税中来源于农业的 部分用于农村基础设施建设。同时，为名符其实，应 当积极建言将城市维护建设税改为城乡维护建设 税。城乡维护建设税可成为城乡统筹发展的一个重 要资金来源。 ３．建立政企合作机制。通过政策引导，激发市 场投资活力，进～步放宽市场准入，建立良性的政 创造一个良好的税收环境，通过公益金投人机制引 导社会力量特别是企业的积极参与。只有全社会动 员起来，共同为统筹城乡发展贡献力量，“三农”问 题才能得到彻底解决。 （一）财政引导机制 １．巩固现有的资金渠道，确保每项资金渠道来 ３６地方财政研究，２０ｌ１．１ １，第１ １期 企合作机制。今年市人大政府工作报告提出了推 政策前沿 动城镇化发展的新战略和新路线，中心镇的建设 程中的新情况、新问题，及时研究税收服务的改进、 为企业参与城乡统筹发展建设提供了操作平台。 跟进措施，确保各项政策措施落实到位，促进城乡 中心镇的发展，必将联动农村小城镇群经济的进 统筹发展。 步，进而带动新农村建设的发展。建立多元化、多 （三）农村公益金投入机制 渠道的中心镇建设投资体制，坚持“准投资、谁受 今年中央一号文件的出台为农村公益金的设 益”的原则，吸引民间资金参与中心镇建设，促进 立提供了契机。设立农村公益金的主要目的是集聚 中心镇尽快形成规模以带动周边小城镇的发展。 企业捐赠资金，集中财力办大事，投向社会重点关 通过“政府引导、财团支持、企业跟进、银行配合” 注的农村社会公益项目建设。目前，全国尚没有设 集团式推进方式让企业充分参与到中心镇建设。 立农村公益金的先例，相关的财税支持举措均有待 建立由财团、企业和银行共同出资组成的中心镇 推进。 投资公司，采用金融信贷、企业投资相结合的市场 １．出台财政政策引导企业捐赠。财政部门要积 化运行模式投资于中心镇开发项目。财政要发挥 极探索出台引导企业投入农村公益金的有关财政 积极的引导作用，出台一系列的优惠政策吸引企 支持政策，进一步调动企业捐赠的积极性。一是对 业加入中心镇建设，如出台优惠的财政补助政策， 捐赠企业给予资金、项目的优先支持；二是对捐赠 对参与中心镇建设的企业优先立项补助或奖励、 企业的涉农项目进行额外补助；三是对捐赠企业申 优先享受相关的产业扶持政策等，对中心镇建设 报财政支农项目从高补助。按照捐赠额大小财政补 项目实行贴息补助等。 助比例相应上浮一定幅度，对于捐赠记录良好的企 （二）税收引导机制 业在申报财政支农项目时可按资助上限补助。 １．对现行的农村税收优惠政策进行全面梳理。 ２．完善税费政策引导企业捐赠。税务部门应进 税务部门应从推进新农村建设的需要出发，以城乡 一步整合梳理现有的税费政策，在税费减免权限的 统筹发展战略为指导，统一梳理与各项农村政策相 范围内给予捐赠企业最大的减免幅度。同时，进一 联系、相配套的涉农税收优惠体系，做到既全面又 步建言出台针对企业捐赠农村公益金的一系列税 具体，既系统又便于操作。 收政策，如进一步加大农村公益金捐赠的税前扣除 ２．建言调整现行的涉农税收政策。（１）出台完 力度，对捐赠额达到企业利润总额一定比例的企业 善一系列支持农业农村发展的税收政策，向“三农” 实行一定程度的税收优惠政策等。 倾斜。（２）建立城乡互动的税收优惠制度，鼓励城乡 ３．扩大农村公益金影响力。通过网络、报刊、电 之间人才、资金的交流与互动。通过多种渠道的税 视、电台等多种媒介进行广泛宣传，对捐赠企业进 收优惠政策一方面解决城市某些行业的劳动力紧 行不定期的宣传报道，扩大这些企业的社会影响 缺问题，另一方面通过城市的带动进一步活跃城乡 力，进而起到良好的带动作用。通过宣传报道激发 经济，促进了新农村的建设和发展。 企业家的社会责任感，营造“捐赠农村公益金，建设 ３．贯彻落实税收优惠政策。税务部门要积极主 社会主义新农村”的舆论氛围。同时，为进一步扩大 动地做好税收优惠政策的宣传和辅导工作。畅通宣 影响力，可建立企业社会责任档案，将企业捐赠农 传渠道，把各项支农、惠农、涉农税收政策，通过新 村公益金的情况纳人企业等级评价体系，通过这一 闻媒体、网络信息、农民培训、编制宣传手册等形 方式增强农村公益金的吸引力。 式，及时将政策送到乡镇、农户家中，进一步提高税 ４．健全农村公益金管理机制。（１）设立专门管 收政策透明度，帮助农民吃透政策、用好优惠，让税 理机构。农村公益金设立初期，可由农口相关部 收政策做到家喻户晓。另一方面，税务部门要全面 门、财税局及捐赠企业代表等组成农村公益金管 落实各项涉农优惠政策，积极支持农业农村发展。 理小组，负责对农村公益金的Ｅｌ常运作进行管理。 同时，加强对当前农村税收优惠政策措施落实情况 从长远来看，农村公益金应由独立的非政府机构 的调查研究和监督检查，针对农村税收政策实施过 运作，可成立农村公益金使用管理机构，在组成人 地方财政研究／２０１ １．１ １／第ｌ１期３７ 政策前沿 员上可邀请公益事业领域的专家、捐赠企业代表、 已退休的政府部门代表等。公益金使用和管理机构 负责农村公益金的具体使用和管理。政府部门对农 村公益金的使用和管理情况进行定期、不定期的审 计检查，实现农村公益金执行权和监督权的分立。 （２）界定农村公益金使用范围。农村公益金要实行 元化的监督机制。为进一步加强农村公益金管理， 在借助审计部门等专业力量的同时，还应发挥公 众的监督作用。要积极推行项目资金公示制度，定 期公开农村公益项目、公益金的运作情况，实现信 息公开与财务透明。同时开辟畅通的群众反馈渠 道，吸收群众的集体智慧。通过调动社会的监督力 量，确保农村公益金资金使用的透明化、公益项目 的质量化。 【责任编辑孟宪民】 专户管理，专款专用，主要用于农村公益项目的建 设 包括农业设施、水利建设、农村社区、医疗卫 生、文体设施等当前受社会重点关注、广大农民急 需的农村社会公益项目的建设和维修。（３）建立多 （上接第３３页） （三）宏观层次：健全社会配套措施，有效应对 政策风险 １．密切关注行业变动。行业分析是指商业银行 通过对房地产业发展历史和现状的分析，对房地产业 的未来发展状况进行预测。在目前比较复杂的经济环 境下，商业银行有必要密切关注房地产行业的变动隋 况，准确把握宏观调控政策对金融市场和房地产行业 可能产生的影响，以便有效控制房地产行业的波动对 住房抵押贷款业务带来的冲击。同时，商业银行要密 切关注房地产贷款企业的经营变化情况，及时调整经 营策略。此外，商业银行还可以通过分析房地产价格 的变化、房地产业的增长率、房地产交易量的变化等 指标来预测房地产业的景气变动。通过对房地产行业 银行是住房抵押贷款风险管理的主力军，同时 也不能忽略社会、政府等外部宏观方面对贷款风险 控制的积极作用①。一是培养人人重信用、讲信用的 社会风气和社会观念，积极建设个人信用征信系 统，并实现资源共享。二是建立和完善与住房抵押 贷款有关的法律体系，如《信用法》、《担保法》、《个 人破产法》等。三是建立和健全住房抵押贷款担保 制度以及住房抵押贷款保险办法，从而有效防范和 控制风险。四是加强政府机构和中央银行的宏观调 控能力，通过制定相关经济政策及调整利率水平， 实现风险的有效控制。 另外，政府在对房地产行业进行调控时，应该 慎重、适度，在各种调控政策的制定方面，应该稳 定、到位，防止因为调控的过度或不足而引起房地 产行业的大起大落，进一步加大其波动性。适度平 稳的调控才能促使行业的健康持续发展。 总之，由于通货膨胀压力较大，人民币升值预 未来发展形势的预测和评估，并根据商业银行自身的 情况，调节住房抵押贷款政策和条件限制，从而做到 先期的风险防范准备。 ２．审慎发放房地产新增贷款。商业银行应充分 认识房地产调控政策将会产生的效果，要顺应形势 的变化，适度控制房贷增量。对于新增的住房抵押 贷款业务，在当前通胀预期、利率预期、房价走势预 期等多重不确定因素的影响下，应该采取审慎态 度，加强贷前调查，杜绝一切操作风险。对于贷款动 机及客户情况不确定性较大的贷款应采取风险规 期上升，流动性过剩等等多重因素共同作用构成 了当前相对复杂的经济环境，后续调控措施可能 会密集出台，商业银行既要适度控制房贷增量，又 要加强房贷的存量管理，多角度、分层次地进行风 险的测度和防范，有效控制住房抵押贷款的风险， 避策略，或者适当增加贷款的首付比例。严格执行 《商业银行房地产贷款风险管理指引》，做到有效识 别、衡量、监测和控制贷款风险。同时银行应重新对 以保证商业银行银行和金融体系稳定健康、持续 发展。 购房贷款者进行评估，及时调整授信额度。 ①张淼：“商业银行信贷风险管理—模型、方法与建议”［Ｍ】，上海财经 大学出版社，２００５。 【责任编辑陆成林】 ３８地方财政￣／２０１１．１１／第ｌ１期