成都经验的启示

成都经验的启示

周其仁 北京大学国家发展研究院院长

不单单用财政预算内安排的方法平衡城乡收入的差距，关键是启动了土地管理制度的改革实验，让土地集聚集中带来的级差收益在分配方面更好地兼顾城乡利益平衡。这个经验对全国很多地方都很有价值

改革无可避免会引起既得利益与观念的重大调整。成都的实践表明，在充分释放级差地租潜力的基础上，各方利益总有希望达到一个新的平衡。

从全国的情况看，城乡统筹形势非常艰难。2003年，全国城乡居民人均纯收入差距是3.29倍。中央花了很大力气取消农业税、增加农业投入、增加财政的转移支付。到了2008年，城乡收入差距的倍数不降反升。在这一背景下，成都倒出现了城乡人均收入差距开始缩小的迹象，从2003年的收入差距2.65倍降为2008年的2.61倍。为什么在北京、上海、天津等城市都没有达到的城乡收入差距缩小，反而在成都能出现呢？

我们发现，成都的主要做法是：不单单用财政预算内安排的方法平衡城乡收入的差距，关键是启动了土地管理制度的改革实验，让土地集聚集中带来的级差收益在分配方面更好地兼顾城乡利益平衡。这个经验对全国很多地方都很有价值。

“土地级差收益规律”是一所伟大的学校。

在城乡统筹土地管理方面，比较重要的科学规律就是级差地租，这是一所很伟大的学校，就像我们过去说的价值规律一样。成都实践的一个启示就是：要充分认识和利用土地

的级差收益，利用土地为城乡统筹服务。

土地仅仅因为位置的不同，就有截然不同的价格。其基本规律就是经济活动具有内生的集中集聚规律——人口、劳动力、技术、资本集聚以后，就可以大规模提高分工水平和收入。这是不可阻挡的趋势，只要扩大经济规模，集聚和集中就一定会发生。由于集聚的作用，具有优势位置的土地资源就会被需求拉动而提升价值。一般的规律是：离城市中心位置越远土地价值越低，越往中心集中，土地价值就越高。

我们对这个规律的认识和掌握已经有了历史性的突破。改革开放以后，土地级差收益规律开始发挥作用，特别是国有土地实行招拍挂后，公开的土地市场使得土地的价值显现出来，土地收益为城市化、工业化提供了重要的资本来源。中国经济之所以能取得今天的成就跟利用这个规律有关。

但从另一个角度看，我们对土地级差收益规律的认识还处在初级阶段。中国的城市化程度还非常低。16世纪，中国的城市化程度跟西欧差距不大，甚至比日本领先，但到了19世纪就远远落后于世界了。改革开放后，中国城市化速度急速提高，城镇人口占总人口的比重从1978年的19%提升到2005年的40%，到2008年提升到45%以上。即便这样，我们跟世界平均城市化水平（50%）还有很大差距。

此外，中国特大城市占全部城市人口的比重还是偏低。目前中国特大城市（百万人口）人口占全国城市人口的比例为15%，低于世界平均水平（18%），仅高于菲律宾（14%）、印尼（11%）。而日本的比例是44%，美国是48%。

中国城市化进程中的城市结构，也表明我们还没有充分利用经济资源集聚集中的规律。而且在这个过程中又发生了一些新现象：城镇建设面积的扩大速度快于城镇人口的增长速

度。城市建筑面积扩大了170%，城市化率只提高了70%。大量农民向城市集中的同时，农村的居住面积还在上升，这跟农村建设用地福利分配有关系。

因此，中国一方面面临城市化问题的补课，同时在集聚过程中，城市扩大偏快，农村又不缩小，两头挤占本来就稀缺的耕地，保护耕地成为国家土地政策中首当其冲但仍然难以完成的重任。所以，我们认为，土地级差收益规律还有很大的利用空间。

确权是土地流转的前提和基础

土地级差收益是在土地流转中产生的经济现象。但在中国，必须看到，大规模的流动需要批准。到目前为止，土地的主要流动就是国家征地。这是国家工业化时期形成的，基本内容是国家利用合法的权力配置土地资源。

征地制度不可一概否认。因为没有征地制度，我们难以筹集如此巨大的城市建设资本。但随着国民经济的发展、公民意识的提高、权利意识的苏醒，征地中发生的种种问题使地方政府与农民的关系趋于紧张，征地的执行成本也越来越高。要改革征地制度就要面临一个困难：以往不论是国有的还是集体的土地都是依靠行政力量来维持土地权利边界。如果松动边界，能否保障世代居住在土地上的农民的利益呢？

成都从2002年开始提出“三个集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中），到2008年又提出要进行农村产权制度改革。而产权改革的第一个内容就是确权——不仅确权到集体，还要到农户，是对农村所有土地和房屋，包括山林、耕地、建设用地、宅基地的确权。

这项工作是非常艰巨的，因为农村土地管理制度从“土改”以来有过多次变化，到底

哪块地是谁的并没有清楚的界定。成都在确权过程中发展了村庄治理结构，由村庄内年纪较大、对公共事务比较了解的人组成村庄评议会，对哪一块地究竟属于哪家哪户先作出确认，经过公示后再由政府换发权证。

对于这项工作的意义，我们的评价是非常高的。因为只有确权，再加上流转，才能真正做到集体土地与国有土地同地同权。确权就是确立农民在土地流转中的主体地位，这将有助于从根本上消除城乡统筹改革中的系统性风险。

改革释放土地价值的过程要有一个顺序，如果不把确权作为基础，贸然搞起了流动，这种流动虽然也释放了土地的级差收益，但收益的分配可能偏离了城乡统筹的目标。

过去30年，中国已经提供了三个参照系，可以表明农民土地确权会在现代化进程中产生长远影响。第一个参照系是上世纪70年代末实行家庭联产承包制，实际上把种地权还给了农民，农产品供不应求的局面就此结束。第二个参照系是上世纪80年代中后期，把卖粮权还给农民，改革了统购统销制度，农产品的流通就顺畅了。第三个参照系是上世纪90年代末在城市居民中进行了“房改”，由此创造了城市房地产市场，大规模改善了居民居住条件，同时为保障性住房建设提供了财政基础。

这三个参照系告诉我们，要保护农民利益，最重要的是要明确农民权利，不能把农民看成是被监护人。农民跟我们一样，对自己利益的关注、对机会的反映都不差。

改革现行征地制度的路径

成都实践不仅是一般土地管理制度的调整，而是土地管理制度的深刻变革。党的十七届三中全会上，中央已经提出要“逐步缩小征地范围”，问题是在实践中怎么进行？三中

全会提出要区分公益性用地和经营性用地。那么，是不是只有公益性用地才能用征地的手段呢？三中全会并没有说，但仔细解读，它包含了这个意思。缩小征地范围以后，土地资源怎么配置？

成都的经验有助于我们认识、思考改革现行征地制度的现实路径。

首先，可以在征地制度的框架内调整分配，也就是将土地集中起来获得的超额收益中较大部分返还给农民。这是成都做得非常好的一点。成都从城市土地收益中拿出6000～10000元/亩来实现占补平衡，这样农村的土地整治、村庄整治就有了资金。

级差地租收益规律决定了征地制度必须扩大弹性。例如，成都市都江堰向娥乡腾出了3000亩地，指标可以挂到双流县来实现级差地租收益。

为了确保耕地面积不减少，成都除了利用中央所有的资金保耕地外，每年还从财政资金中拿出26亿元直接补耕地，基本农田补400元/亩，一般农田补300元/亩。

改革征地制度并不是缩小集体建设用地进入市场。我们看到成都非常注意利益的平衡，在集体土地流转刚萌芽时，成都市政府就提出要对集体土地流转提相应的税费。因为如果不把税费加进去，将来征地范围缩小，地方财政的压力就会非常大，转型就转不过去。

努力寻找新的平衡点

土地流转制度涉及复杂的利益关系，改革无可避免会引起既得利益与观念的重大调整。成都的实践表明，在充分释放级差地租潜力的基础上，各方利益总有希望达到一个新的平衡。因此，在处理矛盾时，千难万难，也要坚持不懈地寻找新的利益平衡点，不要让无谓

的争论影响土地制度的改革。

由于土地资源的位置是唯一的，一块地用作了耕地就不能同时用作建设用地。那么，耕地和建设用地这对矛盾有没有统一性呢？成都的经验证明，两者有统一性。耕地上出产的农产品要卖到城市去，城市发达了会增加对农产品的需求，同时会增加农业的投入资金，从而带动农业生产能力的提升。这就是矛盾的统一。

很多人担心，农民自用的建设用地如果流转会造成农民流离失所。这种担心是必要的。但从成都的实践看，这里有个量的差别。国务院文件规定，农村宅基地的标准是人均30平方米。由于多年的福利分配制度，实际上农民的宅基地普遍大大超过了这一标准。成都的做法是，把建设用地分开，保障居住权的部分不动，剩下的部分确权为其他建设用地。在不影响农民居住权的前提下，释放过量的建设用地，通过建设用地的有序流动，提升级差收益。这是一个非常值得借鉴的做法。

改革开放30年，容易解决的问题都解决了，剩下的就是难题，难在利益的纠葛。成都的经验就在于，无论如何都不要放弃寻找新的平衡点。我们认为坚持这种思维方式对重大的改革是有益的。

我们对成都实践也有几点建议

对于土地管理制度改革中的敏感问题，可在试验区的框架内封闭运行。如能不能允许资源跨空间移动，是一个很敏感的问题。中国城市化滞后，空间布局不可阻挡地需要配置，在确保耕地总量不减少、质量提高的前提下，如何通过建设用地位置变化，进一步释放级差土地收益的潜力，这需要试验。另外，由于传统的土地政策与改革有不相适宜的地方，所以土地方面有大量的历史遗留问题，有一定的敏感性，不能随便开口。但如果不封闭起

来研究解决，历史问题遗留下去会为未来发展埋下隐患。这类问题我们建议在封闭框架内试验。

对于更复杂的问题，如地方财政征收财产税，要着手准备方案。将来征地范围缩小到公益用地，地方财政特别是“批地财政”怎么转过来？理论界提出了很多方法，包括征收财产税、资源税、土地税等。国际经验表明，地方政府的主要税收应该在财产税，但在中国财产税还很陌生。像这类问题，不仅牵涉土地管理，还涉及财政、税收等领域。如果试验的条件还不具备，那就先认真做好方案。