！引言们进行森林资源灾害应急决策的必然选择。 观念的更新，科技的进步，为我们面对困难，战胜灾难提供坚实的基础。随着人类对灾害的认知水平的不断提高，对灾害治理的方法与手段得到了越来越多的改善。灾害的应急管理成为一种新型管理理念被人们所重视，灾害应急管理己经成为现代管理的重要研究范畴。研究和建设各种基于现代通信网络技术的灾害应急信息系统成为当今社会许多行业和部门的重要任务之一。把森林资源灾害治理的现有成果和管理科学新的理论方法、信息科学、计算 机科学、决策科学的新的技术手段集成起来，研究森林资源灾害应急的机制、森林资源灾害应急系统的模式，提出森林资源灾害应急决策的方法和技术，初步构架森林资源灾害应急智能决策系统，将为我国突发的重特大森林资源灾害的治理产生深远的影响和意义。１．１灾害应急的历史与发展趋势早在远古时代，我国人民采取了不同的方式开展各种应急活动。大禹治水、 女蜗补天的记载与传说，反映了中国原始的应急理念。瓤子塞决、王景治河、潘季驯束水攻沙等事迹均已载入史册。《周礼》中讲的“荒政十二策”即是政府在应付突如其来的灾害时所采取的救济措施。备荒是在灾荒发生前所实行的预防性的措施，其主要内容是储粮备荒。早在春秋战国时期，我国就已采用储粮备荒政策抗御灾害。战国时鲁大夫减文仲向鲁嘻公建议；“修城郭，贬食省用，务稽劝分”，节约省用，在鲁国行之有效，鲁国因此“饥而不害”，而魏国李埋则主张“尽地力之教”，即通过发展生产来达到积储粮食的目的。自汉代耿寿昌创建常平仓和隋代建立义仓义米制度以来，历代政府都在常平仓下主持“调节粮价，备荒贩恤”的社会救济项目，而“民间寄纳在官”的义仓则在政府监督下直接承担着地方的贩恤责任。宋代以后，常平仓营运的内容加入了盐、茶等重要物资，经营资本增大，非常可观的一部分利息又转移到一些社会救济与抚恤事业，如养济院、慈幼局和漏泽园等等，甚至并不承担社会救济责任的其它政府机构也纷纷加入到慈善行列中来，如袁甫《湖州婴儿局增田记》便讲到“建议起于校官，取米于常平米，法曹主其事”。何梦桂《庐陵养济买田记》则谈到开庆兵兴气常平米“量移边铜，不及养济”。这基本上反映了古代储粮备荒所采取的主要措施，对以后各历史时期的备荒产生了积极的影响。面对危害严重的水、早、蝗三大灾害，我国古代劳动人民实行了积极的抗灾政策与有效的措施，最大限度地减弱了灾荒的危害程度，并逐步形成了以关中地区、江淮流域为代表的基本经济区。这些都是我国劳动人民战胜灾害的成果。从工程措施应急来看，李冰的都江堰工程可以说是一种系统应急的成功范例。在古代中国传统农具日益完备的同时，人们还在动力上作了文章，以应付各种自然灾害带来的不测，因此才有了应急农具的增加及Ｉ引言水力和风力的利用。在应急农具方面，唐代王方翼发明“人耕之法”，宋代推广踏犁和唐宋以后开始流行铁搭。这些农具都是在畜力不足，而被迫采用人力耕作的情况下，所采取的一种补救办法。也可以称之为应急措施。初期的应急一般都没有表现为系统，而是一些针对性强、零散的应急措施或 者应急的设施、装备的化身。近代的应急主要集中在军事上和重大自然灾害的应急方面。比如核事故的应急设施、地震的应急措施等。在１９３７年，英国就开始使用电话报告紧急情况。用电话号码一 ９９９报告紧急情况的发生。当拨打电话９９９时，在英国电信接线员的操作台上会出现闪光，呼叫将立即得到应答且马上转给适当的单位，比如：警察局、消防局或急救中心。比利时在１９６４年也开始采用９００号码，但是其报警电话中心的配置却截然不同。在比利时，每个电话局都设有一个紧急电话应答中心。而与此相对应，瑞典建立的９００，则由一个ＳＯＳ报警中心负责接收所有居民的报警和求助电话。由于欧洲在旅游和贸易方面的不断发展，一些国家提出在所有欧洲国家采用 统一的报警电话。于是，欧洲共同体委员会成立了一个专门委员会，对电话网络进行了考察，最终选定了号码一１１２，并同意由瑞典ＳＯＳ报警中心牵头，开始执行该项目。其目标是希望在１９％年前能够在所有参与该项目的成员国内开始执行１１２紧急告警系统。英国还是继续沿用９９９报警号码。１ ９５７年，为方便市民进行火警报警，加拿大国家消防局长协会推荐在全国范围内使用单一的火警电话号码。于是在两年后，也就是１９５９年，加拿大的温尼伯有了它的第一个９１１火警报警系统。１９６７年，在美国，由总统施法委员会（Ｐｒｅｓｉｄｅｎｔ＇ｓ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｌａｗ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ）和施法管理局（Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ＯｆＪｕｓｔｉｃｅ）提议在全国范围内使用一个单一的号码，打破多个特服号码共存的状况，用于市民报警和求助。尽管仍然有部分人还坚持不同的报警类型采用不同的特服号码，但运用一个单一特服号码、统一指挥调度的概念已逐渐被广泛接受和认同，这一建议同时也得到了各联邦政府部门的大力支持和国会的批准。然后经联邦通信委员会（ＦＣＣ）的研究和论证，建议选用９１１作为全国统一的社会紧急救助特服号码。既而，美国国会也通过了有关立法，规定使用９１１作为国家报警和求助特服电话号码。在美国９１ １服务开通以前，警察、消防和急救有不同的特服号码和各自独立的指挥中心和通信系统。美国市民在报警或求助的时候，一般需从电话簿中查询相应的电话号码，以获得紧急情况服务。当然，也有一些市民干脆拨，，，０１，，让电信公司的接线员把电话接到适当的部门去。２０世纪７０年代以来，重大事故应急系统受到国际社会普遍重视，许多工业 化国家和国际组织都制定了一系列重大事故应急救援法规和政策，明确规定了Ｉ引言政府有关部门、企业、工人、社区在事故应急中的职责和作用，并成立了相应的应急反应机构和政府管理部门。１９８４年印度博帕尔毒物泄漏事故发生后，美国于１９８６年发布了《应急计划与社区知情权法》（Ｔｈｅ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ Ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｎｄＣｏｍｍｕｎｉｔｙ Ｒｉｇｈｔ－ｔｏ－Ｋｎｏｗ Ａｃｔ）， １９８７年美国联邦应急管理署、环保署、运输部发布了《应急计划技术指南》。欧盟在１９８２年发布了《重大工业事故危险法令》并于１９８６年进行了修订和补充。１９９３年国际劳工大会通过的《预防重大工业事故公约》，将应急计划作为重大事故预防的必要措施。在职业安全卫生管理体系中，应急计划是关键的要素之一。１ ９７９年美国为了防止各种自然和人为的紧急状况，成立了联邦应急管理局（Ｆｅｄｅｒａｌ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ａｇｅｎｃｙ）简称ＦＥＭＡ． ＦＥＭ＾是负责向美国总统汇报的独立机构，它负责灾难的响应、计划的制定、灾害的减轻、灾后的恢复。美国２０世纪３０年代，制定了很多解决灾难问题的方法，涉及到了复兴银行的灾难贷款、美国国家公路管理局对道路桥梁灾难的重建、美国工程兵特种部队对洪水的治理。这些灾难处理的过程中需要美国总统来做很多的协调工作。２０世纪６０年代和７０年代初期，美国爆发的大规模的灾难对治理提出了更多的要求，而且也出台了相应的法律。但是这些应急和灾难的治理活动都是支离破碎的。由于核事故和有毒物质的事故也被纳入自然灾难，因此，这些灾难会牵扯到１００多个联邦机构的加入，重复的工作很多，效率很低。１９７９年卡特总统签署命令，合并了很多的机构，包括联邦保险管理局（ＦＩＡ）、国家火灾防护和控制管理局（ＮＦＰＣＡ）等，成立了联邦应急管理局。从那时起到现在，开发并逐步完善了全灾害集成应急管理系统：涵盖了从很小的灾难到国家安全等所有事故的应急服务。为适应我国安全生产工作的需要，进一步加强对安全生产的监督管理，预防 和减少各类伤亡事故，我国于２００１年２月２６日正式成立了国家安全生产监督管理局。原由国家经贸委承担的安全生产监督管理职能，将划归国家安全生产监督管理局。原国家煤矿安全监察局承担的职能不作调整，实行“一个机构、两块牌子”，行使双重职能，凡涉及煤矿安全监察方面的工作，仍以国家煤矿安全监察局的名义实施。国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）从而成为综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能的行政机构，由国家经贸委负责管理。呈现出了对重大事故和灾害的统一的、系统的整合应急的趋势。 随着科技的进步，人们越来越多地把高新科技引入应急行动中。应急在国内外的很多行业得到了重视并逐渐发展。但是，可以看出，高科技在当时的应急中的应用局限于报告或者叫报警等单个环节上。要把高科技应用在应急活动的所有环节上还要假以时日，目前很多行业还处在起步阶段。Ｉ引言 随着计算机网络的出现和广泛应用，人们看到报告紧急情况可以利用网络，其突出价值表现在突破时空限制对资源的调配和使用上。人们开始把这些技术引入到应急中来，充分发挥网络信息共享快捷方便的优势建立应急系统。现在人们开始关注城市全方位的应急，把原来的电话报警应急措施发展为基于现代通信网络技术的预警、报警、接警、处警、执行与反馈、监控与记录、损失评估与补偿集于一体的应急系统，并且在一些国家的一些行业上得到了较完备的应用。目前，我国建设了很多单项的应急系统。我国为防范生化恐怖活动，正在建 立完备应急系统。福建建设了环境污染应急指挥信息系统，综合应用无线通讯、卫星定位、电子地图、图像处理、计算机技术等高新技术成果，实现指挥中心对污染现场的远程指挥和信息快速传输，并动态管理环境污染事故档案，提供查询检索。我国已经在赤潮突发事件的应急监视和赤潮研究等方面具备了一定基础。卫星、飞机、船舶和岸站监视到赤潮信息己能及时传递到沿海地方政府和海洋与渔业等相关部门，起到了一定的灾害预警作用。有关部门在赤潮的基础研究等方面做了大量工作，取得了一些研究成果．然而我国现阶段赤潮研究和防治水平与先进国家相比仍存在较大差距，更无法满足当前赤潮减灾防灾工作的需要。上海２０００年１２月２８日率先建设完成上海市环保应急热线。上海建立了医药储备应急系统。中国也建成雷达空中管制双备份应急系统。２０００年我国建立了抗震救灾指挥体系，并重点加强了应急指挥系统、信息传输系统、应急救助技术支持系统和应急物资储备系统的建设。各地区也建立了相应的地震应急指挥机构，为及时、有效地实施抗震救灾指挥提供了组织保障和技术保障。目前，全国分级、分部门的地震应急预案体系已基本形成。为提高我国地震紧急救援能力，根据近年来国内外地震紧急救援的经验和教训，我国建立了一支反应迅速、机动性高和突击力强的国家地震灾害紧急救援队。社会灾害应急系统、电子政务应急系统是我国冈」刚开始和即将应用的领域．北京将建立起更加完备的防灾应急系统，以最大限度地减少突发性事件带来的损失．国家环境保护局２００１年提出，抓紧全国环境监测和网络信息建设工作，筹建环境应急系统，提高应急防范能力。日本建立了防震减灾应急系统：日本建筑署建设研究所、ＮＡＳＤＡ等政府机 构在联合国区域发展支持下，建立了防震减灾应急系统，选用八ＲＣ１ ＩＮＦＯ对横滨大地震的震后影响作出评估，建立各类数字地图库，如地质、断层、倒塌建筑等图库。把各类图层进行叠加分析得出对应急有价值的信息，该系统的建成使有关机构可以对象神户一样的大都市大地震作出快速响应，最大程度地减少伤亡和损失。在野生动植物保护中的应用，世界野生动物基金会（ＷＷＦ）采用ＧＩＳ软件ＡＲＣＩＮＩＦＯ作为“老虎与人类”保护项目的主要技术工具。利用ＡＲＣ／ＩＮＦＯ空间分析功能，ＷＷＦ已找到新的方法来帮助世界最大的猫科动物改变它目前濒于灭１引言种的境地。 在最近的３０年中，美国摩托罗拉研制了城市应急联动系统，能够完成统一报警、统一指挥、快速反应、资源共享、联合行动等几个层面上的内容。城市应急服务联合行动，即采用统一的号码，用于公众报告紧急事件和紧急求助。建立一个统一的城市应急指挥调度中心，包括集成的信息网络和通讯系统，以统一的接警中心和处警平台，将治安、消防、急救等联动单位统一在一套完整的智能化信息处理与通讯方案之中。在我国，最早提到“应急联动”的是在１ ９９９年４月，国务院总理朱铭基在参观美国芝加哥９１１应急中心时表示，希望能把这一现代化的设施介绍到中国，帮助中国建立类似具有国际现代化水平的中心。美国摩托罗拉研制的城市联动应急系统是世界上最先进的城市现代化管理系统。南宁就是瞄准了这一先进的系统。１ ９９９年１０月，南宁市市长林国强到美国考察，专门到美国摩托罗拉公司芝加哥总部及９１１应急中心了解这一系统。２０００年１０月，国家计委对南宁市应急联动系统立项进行批复，１１月，南宁市与摩托罗拉公司就建立城市应急联动系统正式签约，项目建设正式启动。该系统由政府投资，共拨款１． ７亿元，建设一座指挥中心大楼，内设接警中心、处警中心、市长公开电话受理室、首长指挥中心、计算机网络中心、通信中心、信息与通信实验室等，在南宁市辖区的东、南、西、北、中各建有一个８００兆的无线集群基站．无线指挥信号覆盖全市１００２９平方公里的面积，只要在这一范围内，指挥中心随时可“直通”救援现场。 ２００２年５月，南宁市建立的这套城市社会应急联动系统正式运行。这套汇集匪警１１０、火警１１９，急救１２０、交号１２２等报警救助系统于一体的社会化公共救助体系，在两个月内联动处理了市民各类有效报警求助事件４万多件。且从２００２年开始，南宁还将投入巨资，陆续把城市防洪应急指挥决策系统，管道熊气应急救助系统，水、电、汽、护林防火等应急系统加入其中。“南宁应急联动模式叫响全国”（《新华广西》，２００２．１１．５）． 纵横古今，人们对应急的理解己经不再是“哪儿漏了补哪儿”的被动的临时措施，而是一个从事前到事中到事后的联动的行为。事前制定各种应急预案，监测与预警各种险情，事中充分利用应急系统，快速高效地做出应急决策，进行合理迅捷的资源调动，事后进行损失评估、损失补偿等各种补救措施。现在，各国各行各业都在着手研建应急系统，有些己经在使用着应急系统： 有军事上使用的飞行应急系统、交通上使用的道路运输应急系统、警用应急系统、大震应急系统、城市安全应急系统、抗汛应急系统、体育运动突发事件的医疗应急系统、短消息计费应急系统、火灾应急系统等。应急系统从性质上来说，有自ｆ引言 －一一一然灾害应急系统、人为灾害应急系统和混合型灾害应急系统。有人把人为灾害应急系统也叫做“事故”应急系统。应急系统是“科技减灾”的产物。新世纪中国将特别关注城市化灾害、工业化灾害、贫困减灾、中西部开发等 区域性灾害重点应急问题。还有高技术灾害事故，是指非常态的核事故隐患、电磁环境公害、航空航天事故、化学品致灾等。今天，各类突如其来的灾害还在发生，并威胁人类生命财产的安全，往往会 造成惨重的损失，例如这次肆虐我国北京、广东、香港、台湾和加拿大多伦多等国家和地区的“非典”，就造成了很多人失去生命，人们采用各种措施应急，取得了阶段性的胜利。暴雨、泥石流、滑坡等突发的自然灾害也还在发生，面对新发的突如其来的灾害，人们不得不采取各种措施和方法应急，而且伴随着人类历史的推延，各种新型灾害还会突发，人们还要持续应急。应急是一个古老而又崭新的话题，涉及到很多行业的不同灾害，伴随着科技 的发展而发展。应急经历了从局部零散应急向整体系统应急发展，从单一领域应急系统向区域社会应急联动系统发展。１．２森林资源灾害防治及灾害应急的现状１．２．１森林资源灾害防治的现状长期以来，我国的森林资源遭受了各种原因造成的灾害损失。 森林火灾是森林的头号杀手。森林火灾的火源分为人为火源和自然火源两大 类，其中人为火源占９８。从林业部档案室原始档案资料、林业部护林防火办公室森林火灾统计资料可以看出，从１９５０－１９９０年中国共发生７５起重大森林火灾。根据国家林业局信息中心资料统计表明：从１９５０年到２０００年，共发生火灾６５６３２４起，过火面积３６７００．３６千公顷。年均１．３万次，过火面积７２万公顷，损失１０亿元以上。我国每年发生森林病虫面积在６００万公顷以上，减少林木生长量约１ ０００万立方米，因灾枯死森林面积约３０万公顷。森林病害的灾害虽不如森林火灾和虫灾那样明显，但事实上一样严重。有人称为“不冒烟的森林火灾，，。森林病害中，每年因泡桐丛枝病损失２３４１万元。危害森林的鸟类并不多，有些是在有害季节才表现出来，但都在经济损失允 许的范围以内。 森林兽害主要指鼠害。我国森林鼠害主要发生在东北西部、华北北部、西北等森林生态较差的地区。仅１９９０年鼠害发生面积为８０余万公顷，损失３亿元。此外，我国每年大约有２２６０万公顷草地发生鼠害。相对而言，森林兽害造成的损失比较小。中国森林资源人为灾害造成的损失更是巨大。据统计，近年来，中国每年发