张远丽张彩霞我国非法行医的现状及对策建议４７ ◆专题研究——非法行医 我国非法行医的现状及对策建议 ——以案件统计为分析视角 张远丽张彩霞 摘要：通过对真实案例的分析可以发现。近年来，我国的非法行医呈现出诸多特点：非法行医在２０１１年 至２０１３年呈减少趋势，非法行医多发生在城乡结合部和农村地区。个体非法行医比机构非法行医发生率更 高，以及非法行医的危害后果严重。为解决非法行医，应从完善群众监督体系、建立有偿举报制度，继续加大 打击力度、扩大法制宣传范围，重视群众就业问题、完善再就业培训体系，加强对出租房屋的监管、避免随意 设置无证诊所，建立完善的医疗保障体系、合理配置医疗卫生机构等方面进行防范和打击。 关键词：非法行医：对策 Ｐｒｅｓｅｎｔ Ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｉｌｌｅｇａｌ Ｍｅｄｉｃａｌ Ｐｒａｃｔｉｃｅ ｉｎ Ｃｈｉｎａ —— Ｃａｓｅ Ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ∞Ａｎａｌｙｓｉｓ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ Ｚｈａｎｇ Ｙｕａｎｌｉ Ｚｈａｎｇ Ｃａｉｘｉａ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｒｅａｌ ｃａｓｅｓ，ｉｔ ｃａｎ ｂｅ ｆｏｕｎｄ ｔｈａｔ ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，ｉｌｌｅｇａｌ ｍｅｄｉｃａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｂｅａｒｓ ｍａｎｙ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｉｎ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ ｐｒｅｓｅｎｔｌｙ：ｉｔ ｔｏｏｋ ｏｎ ａ ｄｅｃｒｅａｓｉｎｇ ｔｒｅｎｄ ｆｒｏｍ ２０１ １ ｔｏ ２０１３，ｏｃｃｕｒｒｅｄ ｍｏｓｔｌｙ ｉｎ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ ｆｒｉｎｇｅ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ａｒｅａｓ，ｉｎｄｉｖｉｄｕａｌ ｏｎｅｓ ｏｃｃｕｒｒｅｄ ｍｏｒｅ ｆｒｅｑｕｅｎｔｌｙ ｔｈａｎ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｏｎｅｓ， ａｎｄ ｉｔｓ ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｃｅｓ ａｒｅ ｓｅｒｉｏｕｓ．Ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｌｙ，ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｐｒｅｖｅｎｔ ａｎｄ ｃｏｍｂａｔ ｗｉｔｈ ｉｌｌｅｇａｌ ｍｅｄｉｃａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ：ｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇ ｍａｓｓ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ｐａｉｄ—ｔｏ—ｒｅｐｏｒｔ ｓｙｓｔｅｍ，ｃｏｎｔｉｎｕｅ ｔｏ ｓｔｅｐ ｕｐ ｔｈｅ ｃｒａｃｋｄｏｗｎ ｅｆｆｏｒｔｓ，ｅｘｐａｎｄｉｎｇ ｔｈｅ ｓｃｏｐｅ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃｉｔｙ，ｐａｙｉｎｇ ａｔｔｅｎｔｉｏｎ ｔｏ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｒｅ－ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ ｔｒａｉｎｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｌｅａｓｅｄ ｐｒｅｍｉｓｅｓ， ａｖｏｉｄｉｎｇ ａｒｂｉｔｒａｒｉｌｙ ｓｅｔｔｉｎｇ ｕｎｌｉｃｅｎｓｅｄ ｃｌｉｎｉｃｓ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ａ ｐｅｒｆｅｃｔ ｍｅｄｉｃａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ ｒａｔｉｏｎａｌｌｙ ａｌｌｏｃａｔｉｎｇ ｍｅｄｉｃａｌ ａｎｄ ｈｅａｌｔｈ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ，ｅｔｃ，． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：ｉｌｌｅｇａｌ ｍｅｄｉｃａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅ；ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅ “非法行医”是指不合法地从事医疗活动，具体 秩序，侵害了患者的身体健康，威胁到了公民的权 益。针对这一问题，本文拟通过对真实的非法行医案 是指违反我国《刑法》《执业医师法》《母婴保健法》和 《医疗机构管理条例》等有关卫生法律法规的行医行 为．包括行政法上的非法行医和刑法上的非法行医 罪。狭义的“非法行医”是指任何单位或个人，未经批 准擅自开办医疗机构对外服务或者未获得执业资格 的人员擅自从事诊疗活动的行为。［１１ 自２００４年４月以来，我国政府在全国范围内开 展了打击非法行医的活动。１１年来，各级卫生行政 部门虽然多次对非法行医活动进行了专项治理，但 非法行医现象仍大量存在，这严重扰乱了医疗市场 例的分析，为有效打击非法行医提供参考。 一、样本基本情况 本文所研究的案例，通过在判决文书网中输入关 键词“非法行医”、选择年限“２０１ １￣２０１３年”进行搜索 后，在搜索结果中随机选取的１００个真实案例；这些 案例能反映最近几年我国非法行医的状况。本文将从 罪与非罪、时间分布、地域分布、行为主体、常见类型 及危害结果这六个方面对我国的非法行医进行分析。 （一）罪与非罪 作者简介：张远丽，广州中医药大学２０１１级本科生。张彩霞，广州中医药大学讲师，主要研究方向为法学。 ４８医学与法学 ２０１５年第７卷第４期 表１罪与非罪情况 ２０１１年 ２０１２血 ２０１３．缸 合计 １．个体无证非法行医。 通过研读案例发现，无医师资格非法行医的情 形层出不穷：有些无证医师号称拥有“专治不孕不 行政法Ｅ的非法行医 非法行医罪 ２７ １８ ２４ ８ １３ １Ｏ ６４ ３６ 育、性病、肝病、癌症”等的偏方，居无定所、四处“行 医”，该类案件有１７起；有些无证医师略懂医学知 识。在家里“坐诊”，为上门的患者诊断、开药，该类案 由表１可见，２０１１年至２０１３年，行政法上的非 法行医案件所占比率较高，且呈逐年减少的趋势；而 非法行医罪的案件在总体上也有所减少。 （二）时间分布 表２时间分布情况 ２０１１生 ２０１２生 ２０１３生 行政法上的非法行医 ２７ ２４ １３ 非法行医罪 １８ ８ １Ｏ 合计 ４５ ３２ ２３ 由表２可见，２０１１年至２０１３年，非法行医案件 逐年减少。 （三）地域分布 表３地域分布 行政法上的非法行医 非法行医罪 合计 城市地区 １６ ９ ２５ 城乡结合部 ２１ １０ ３１ 农村地区 ２７ １７ ４４ 由表３可见，２０１１年至２０１３年，非法行医多分 布在城乡结合部和农村地区：且不管是行政法上的 非法行医，还是非法行医犯罪，大都多发生在城乡结 合部和农村等医疗资源相对匮乏、经济发展水平相 对较差和群众收入水平较低的地区。 （四）行为主体 表４行为主体情况 个人行医 机构行医 行政法上的非法行医 ３９ ２５ 非法行医罪 ２２ １４ 合计 ６１ ３９ 非法行医的主体主要有个人和单位（机构），从 表４可以看出，个人非法行医较机构非法行医所占 的比例更大。 （五）常见类型 根据我国《执业医师法》《医疗机构管理条例》 《母婴保健法》等的规定，可将我国的非法行医类型 划分为个体无证非法行医、机构无证非法行医和超 地点、超类别、超范围非法行医三类。 表５常见类型分布 个体无证 机构无证 超地点、超类别、超范围 非法行医 非法行医 非法行医 数量 ５６ ３６ ８ 比率 ５６％ ３６％ ８％ 件有２ｌ起：有些无证医师与他人合作开私人诊所， 凭借其粗陋的医学知识就成为了该诊所的主诊医 师，该类案件有１２起；有些无证医师被私人诊所或 公立医院、卫生所聘用，在医疗机构所在地开展医 疗、预防和保健等相关医疗行为，该类案件有３起； 还有其他非典型情形的个人无证非法行医案件３ 起。 ２．机构无证非法行医。 无证机构大多数是个人申请设置医疗机构而未 取得《医疗机构执业许可证》的情况，该类案件有２ｌ 起。有部分药店、美容场（诊）所等在未取得《医疗机 构执业许可证》的情况下，超出营业范围，实施医疗 行为，该类案件有１５起。其中，药店非法行医的案件 有８起．其常见情形．是药店以“免费咨询”“免费量 血压”“义诊”为名，在检测仪上做手脚，再“建议”被 检测者购买本店药品，开具“处方”，以医带药，借卖 药之名．实施非法行医行为：美容场所非法行医案件 有７起，其常见情形，是一些有中医基础技能的违法 行为人，通过将中药隐藏在室内，吸引中老年人和一 些慢性病人前去“理疗”，并推荐他们接受刮痧、推拿 和按摩等中医疗法，该类案件有４起；部分美容诊所 内的工作人员，在没有取得医师资格的情况下，对顾 客实施了医疗美容，该类案件有３起。① ３．超地点、超类别、超范围非法行医。 总体而言，超类别非法行医的案件有２起，超范 围非法行医的案件有４起，超地点非法行医的案件 有２起。其中，私人诊所出现超类别非法行医的案件 有２起、超范围非法行医的案件有４起，共６起；公 立医院、卫生站出现超地点非法行医的案件共２起。 超地点、超类别、超范围非法行医的情况主要有：医 师在未变更执业地点的情况下．在其他医疗机构行 医；医师从事注册的执业类别以外的医疗业务．如执 业类别为中医的医师，却从事临床医师的相关工作； 医师的医疗行为超出执业范围。如注册资格证内写 明执业范围为内科的医师，却为儿童诊治。 （六）危害结果 表６危害结果的情况 延误最佳 情节 严重损害就诊 造成就诊 其他 治疗时间 严重 人身体健康 人死亡 后果 ２０１１年 １９ １０ ８ ４ ４ ２０１２丘 ２１ ２ ２ ２ ５ ２０１３生 １２ ５ ２ １ ３ 合计 ５２ １７ １２ ７ １２ 从表６可知，非法行医可能导致患者延误治疗、 致伤致残、甚至死亡的后果。根据《最高人民法院关 于非法行医的司法解释》第二条的规定，具有下列情 形之一的，应认定为“情节严重”：（一）造成就诊人轻 度残疾、器官组织损伤导致一般功能障碍的；（二）造 成甲类传染病传播、流行或者有传播、流行危险的； （三）使用假药、劣药或不符合国家规定标准的卫生材 料、医疗器械，足以严重危害人体健康的；（四）非法行 医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行 医的：（五）其他情节严重的情形。根据该司法解释第 三条的规定，具有下列情形之一的，应认定为“严重 损害就诊人身体健康”：（一）造成就诊人中度以上残 疾、器官组织损伤导致严重功能障碍的；（二）造成三 名以上就诊人轻度残疾、器官组织损伤导致一般功 能障碍的。 二、对样本的分析 （一）行政法上的非法行医案件比非法行医罪的 案件多 “行政法上的非法行医”范围较广，其是指违反 《医疗机构管理条例》《执业医师法》《医师执业注册 暂行办法》等法律规范，不具备行医资格的机构和人 员所进行的医疗活动，以及具有行医资格的医疗机 构和医务人员超范围或者未履行相应程序所进行的 医疗活动。【２ｊ而非法行医罪则需要同时满足刑法规定 的主体、客体、主观方面和客观方面的要求，才构成 犯罪 因此，非法行医者更容易触犯行政法上的非法 行医。 （二－．）非法行医在２０１１年至２０１３年呈减少趋势 笔者认为，促成这一趋势的原因有以下几点：一 是２００４年以来，国家加强了对行医资格的规制，增 强了对医疗卫生人员的教育培养。拓宽了医疗资格 考试的渠道，让更多的人拥有了行医资格，从源头上 减少了非法行医。二是政府不断完善医疗资源的配 置．特别是在农村和部分落后地区设置了基层卫生 院．让群众能更方便地享受医疗卫生服务，非法行医 的空间被压缩。三是随着群众购买能力的提高，政府 鼓励群众购买医疗保险，并给予补助，这减轻了群众 张远丽张彩霞我国非法行医的现状及对策建议４９ 就医的经济压力．群众不再因贪图便宜而胃着被非 法行医侵害的风险去就医。四是群众的法律意识和 就医安全意识不断提高．不再选择到存在非法行医 风险的场所就医。 （三）非法行医案件多发生在城乡结合部和农村 地区 城乡结合部和农村地区的经济发展水平相对低 下。群众的文化水平参差不齐，对非法行医的判断能 力有限，群众容易出现乱投医、投错医和贪图便宜而 选择非法行医场所就医的情况；特别是聚集在此地 区的外来务工人员，对当地基层医院不熟悉，在有小 病小痛的时候，容易选择一些非法行医的小诊所就 医。此外，该地区的医疗条件比较落后，离大型医院 也较远，在出现错误治疗时，将患者转送到大型医院 进行抢救比较困难，这容易错过最佳的抢救时机，增 加了患者伤残甚至死亡的几率。 （四）个体非法行医比机构非法行医发生率更高 笔者认为，造成此种差别最主要的原因是违法 成本。个体行医对资源的配置要求较低，非法行医成 本也较低。而合法医疗机构在设置时需要通过多部 门的审核批准，一旦因非法行医而被处罚，其违法成 本相当高：而设置元证医疗诊所，也需要投入较多的 资源，非法行医的成本也较高。 （五）非法行医可能会导致严重的后果 非法行医者绝大多数都未经过专业学习或职业 训练，其仅凭自身对医学知识的粗浅了解就对患者 实施了不恰当甚至是错误的诊疗，这对患者的身体 健康造成了巨大的威胁——要么延误了最佳的治疗 时机．要么直接造成了患者的伤残，甚至是死亡。 三、处理非法行医的建议 （一）完善群众监督体系，建立有偿举报制度 卫生执法监督部门可开通举报非法行医的专线 电话：考虑到举报人的自身安全及利益，应该对举报 人的相关资料进行保密；应安排专人受理举报，并在 规定时限内进行处理；对举报非法行医查证属实的， 可根据举报的数量、规模和意义等，酌情给予相应的 精神或物质奖励：可适当邀请记者共同参与打击非 法行医的执法活动。通过媒体报道对非法行医者形 成强有力的震慑。 （二）继续加大打击力度，扩大法制宣传范围 卫生执法监督部门应保持现有的打击非法行医 的士气．并继续加大打击力度；应切实加强基层卫生 监督队伍建设，特别要注意加强城市社区和农村地 区的卫生监督网络建设。完善打击非法行医的多部 ５０医学与法学 ２０１５年第７卷第４期 门联合工作机制，由政府牵头成立专项领导小组，组 织卫生、公安、药品监督和工商等执法部门联合打击 非法行医。健全卫生部门与公安部门之间的案件双 向移送制度：对尚不构成犯罪的非法行医案件，公安 部门在查获后应向卫生部门移送查处；对涉嫌犯罪 的非法行医行为．卫生部门也应及时移送公安部门 侦办。加强对医疗广告的管理，完善医疗广告管理办 法和加大对违法广告主及违法刊登广告媒体的处罚 力度．患者受骗后可依法追究广告主及广告刊登媒 体的责任；严格医疗广告审批程序，从根本上杜绝虚 假医疗广告，切实保障人民群众的身心健康不受损 害。［３］同时，扩大针对非法行医的法制宣传教育，提高 群众的法律意识，增强群众对非法行医的辨别能力， 有效减少群众主动到非法行医场所就医的情况。 （三）重视群众就业问题，完善再就业培训体系 政府应充分重视医学类毕业生的就业情况，特 别是要引导医学类毕业生树立正确的就业观，同时 为医学类毕业生提供就业方面的政策和资源的支 持，从而为社会提供更多的合格的医务人员。 面对无业群众。政府一方面要加大社会保障力 度，避免部分人因为贫穷而走上歪路：另一方面要完 善再就业培训体系，帮助无业群众通过参加技能培 训而习得一技之长，促进其就业。 面对“赤脚医生”“乡村医生”等历史遗留问题， 注释 ①“医疗美容”，是指以医疗临床外科手术为主，辅以现 代医学手段，从而实现弥补人体形态缺陷和补充容貌美的行 为。从事该项专业的人员必须经过系统的培训和认证才能胜 任。参见刘淑红著：我国医疗美容市场的现状与对策，载《中 国医院》，２００６年第１２期第２８页。 参考文献 【１】崔志红．非法行医存在的原因、现状分析与对策ＩＪＩ．临 政府相关部门应完善相应法律法规，作好管理工作， 并加强对该类行医者的继续教育和技能培训，帮助 其成为合格的医务人员。 （四）加强对出租房屋的监管，避免随意设置无 证诊所 相关行政部门应加强对城中村、城乡结合部和 农村地区的出租房屋的管制排查．完善房屋出租管 理办法．预防非法行医者利用出租房设置非法医疗 场所进行非法行医的情况：相关行政部门还应加强 对房屋出租者的法制教育，让其明确出租房屋的法 律义务，引导其不将房屋出租给非法行医者并积极 配合相关的管制排查，从而实现共同预防和打击非 法行医。 （五）建立完善的医疗保障体系，合理配置医疗 卫生机构 如前所述，我国非法行医的主要对象是农村人 口和外地打工经商人员．这些人未完全纳入到我国 现有的医疗保障体系内，他们更容易基于经济原因 而寻求非法行医的场所就医。鉴此．笔者建议应完善 城乡一体的医疗保障体系，统筹发展城乡医疗卫生 和社会保障事业，特别是要针对外地务工人员建立 医疗保险制度，切实解决该群体的就医困难问题，使 这些人员不管到任何地打工都能得到最基本的医疗 保障 Ｉ４Ｊ 床合理用药，２０１２（５）：１６９． ［２］杨建顺．非法行医的概念构成［Ｊ】．中国审判，２０１０（４９）：９４． 【３Ｊ宋家虎．防治非法行医的对策研究［Ｄ】．重庆：重庆医科 大学，２００８． ［４］崔志红．非法行医存在的原因、现状分析与对策【Ｊ］．医 院管理，２０１２（５）：１６９—１７０． （责任编辑：刘世或）