旎白＿＿…一～ 断出现入股、抵押、拍卖等新型流转形式。 首都科学发展论坛 目前北京农村土地使用权流转的外部环境不足以让农 北京市的农村土地使用权流转方式呈现多样化的 年来承载于土地上的各种负担逐渐消除，土地仍然是 特点，在流转实践中，除了传统的流转方式以外，不 多数农民的“生活保障”和“就业保险”。客观上说， ２００８年ｌ２月５日，北京市第一家土地专业合作 民安心，农村社会保障制度体系还需进一步完善，相 社“北京百合兴盛土地专业合作社”登记注册，对农 关就业、养老、医疗等具体保障的落实也让农民忧心。村土地使用权流转积极探索。该社人社农民把承包经 受习惯生产模式的影响，加之现实条件的制约，农民 营的土地存储，将土地存储租金作为出资方式，农民 对转让农村土地使用权非常慎重。 成为股东，享受保底分红。２００８年底，平谷大兴庄 近年来，随着北京市各区县政府对农村土地使用 镇的林地流转尝试了首次拍卖，但最终因确权不明、 权流转的宣传引导，一些农民逐渐接受了流转观念，边界不清，以及农户不知情等种种问题流产。２０１０年， 全国范围内号称“中国农地第一拍”的平谷区淘金谷 旅游景区７０年经营权再度启动对外公开拍卖，拍卖 中汲取了以往的经验，完善了土地使用权的流转程序， 出示了村民知情同意书以及拍卖后流转款的分配方案 等文件，新形态的流转方式在实践探索中得到依法规 制，重视并严格遵守了依法流转的自愿有偿等原则。 依据北京市已经进行的土地流转模式，无论传统 的流转方式还是新型的流转手段，基本上可以归纳为 确地流转、确利流转和确股流转三大类。 确地流转是指农村集体经济组织将土地按照人均 占有的原则确权分地到户，实行“人头对地头”以后， 确地农户自愿流转出土地，从而实现土地使用权流转 的模式。因接转方主体和办理流转的手续不同，具体 又分为转包、出租、互换、转让。 确利流转是指农户获得土地承包经营权后，根据 土地承包经营权份额享有土地使用权的相关权利，取 得土地流转收益。具体做法是，经过农村集体经济组 织成员会议民主决议，农户把承包的土地流转回村集 体，由村集体对土地的使用权进行支配，可自主经营 或对外租赁，将土地收益按年度分配。实行确利流转 的，农户与村集体经济组织签订确利合同。 确股流转是指在落实土地承包经营权的基础上， 明确了土地使用权的权属，再经过集体经济组织成员 代表会议讨论决议，将农户土地承包经营权转变为股 权，农户依据土地使用权而获取股份，参与集体土地 收益或者全部资产经营收益的分配。实行确股流转的， 必需提前确定好分配比例，以实现土地使用权转换股 权的公平分配。 北京市农村土地使用权流转中存在的问题 （一）传统观念束缚，缺乏客观保障措施 北京市的农村土地使用权流转虽然实施积极，但 是依然如全国各地的情况一样，无法避免地受到传统 思想观念的束缚。农民对耕地的传统依赖性，加上近 有了土地流转的愿望。但是由于土地升值使农民对土 地流转价格的期望值过高，相当多农民对于土地流转 持徘徊观望的态度。笔者认为这是农村土地流转市场 自身发展的自然调整，符合客观市场经济规律，政府 不宜过多干涉，更不应采用过多行政命令影响流转市 场的自然培育。 （二）管理服务不完善，流转后续监督不足 虽然北京市所辖郊区县均已全面建立了农村土地 流转信息平台，但是各区县的管理和服务体系发展不 均，部分信息平台框架构筑简单、制度建设粗略、流 转渠道比较单一。目前全市范围内初步具备了流转信 息提供、法律政策咨询服务，但是更深化的具体服务， 如流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等仍 有欠缺。有些具体问题需要进一步解决，如供需双方 信息有效对接机制，土地流转价格的形成机制，流转 纠纷的及时、有效调处等等。 另外，还明显地存在缺乏后续监督，以及不规范 流转不能及时有效纠正的问题。譬如，有的接转主体 签订合同，约定长时间、大面积地租赁农民土地，再 违约对外租赁经营；有的地方将流转耕地“非农化”， 用于种树或挖鱼塘，以发展观光农业、休闲农业等名 义违法搞非农建设；更为严重的，在北京个别地方， 农村土地使用权流转后，完全改变了原来土地的农业 用途，被违法用于建筑、商业用地等。 （三）流转不规范，存在流转纠纷及隐患 目前，流转行为不规范依然是北京市农村土地使 用权流转中较突出的现实问题。北京市农村土地流转 面积在逐渐扩大，但是很多地区并没有真正以合同方 式确立流转关系，流转行为不规范，“空Ｅｌ无凭”成 了引发流转纠纷的主要原因。北京已确权的４７６．７万 亩农村土地中，已经约近一半进行了流转，但通过合 同形式达成流转关系的不到３０％。【３ 由此引发的改变 土地用途、侵害双方利益事件时有发生。 归纳不规范流转的主要表现，主要有以下几点： 其一，流转自由化。农户之间的转包、出租多是私下 ２０１３．３圜 罐 鸯 把吩 首都科学发展论坛 协商交易，并没有签订合同或履行备案等手续。其二， 法进入市场流转的经营性集体建设用地权，必须经过 流向不合理。由于缺乏管理与规范，土地流转的流向 确权登记，做到产权明晰、没有纠纷。没有经过确权 出现与政府规划相抵触的现象。其三，权属不清晰。 登记的集体建设用地使用权必须禁止流转。 流转标的模糊，承包经营权的基本权属不明确，致使 义务无法真正地依法明确。 另外，土地确权除了明晰土地使用权的基础权属， 是传统的转包、租赁、互换经营之类，均可以通过确 土地使用权流转的合法前提含糊不清，流转双方权利 其意义还在于，无论新型流转方式的入股、抵押，还 缺乏统一有效的合同管理办法及纠纷处理办法， 权，拓宽农民使用其财产权利的途径。 流转双方权益就无法得到保障，流转风险会逐渐显露。 流转利益纠纷显性或隐性存在，目前主要表现是：其 （二）保障农民的流转权利主体地位 农村土地使用权流转，其权利主体是取得土地承 一，短期流转不签订合同，留下纠纷隐患；其二，长 期流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场 变化等原因引发利益冲突；其三，合同备案监管不严， 致使土地使用权流转的监督落空。目前北京市已有的 土地流转纠纷仲裁机制大多有名无实，往往只能调解 矛盾，不能调处结案，且仅停留在初步建立阶段。 （四）违反依法流转原则，忽视农民的流转主体 地位 目前北京市的农村土地使用权流转确实存在以下 情况：农地流转不透明，财务不公开；农民的民主权 益得不到尊重，农民的知情权、参与权、决定权往往 被“干部”代表，造成农民知情权、参与权、监督权 缺失；未经村民协商同意，村集体擅自决定将集体所 动化”改革；再次，构建配套制度，完善能够有效体 有的荒山林地使用权流转。流转实践中已经出现了农 民以非自愿为由，追讨已流转土地的事例。Ｈ 究其根源，上述现象都是违反了依法流转原则造成 的，其根源在于忽视农民是流转的主体地位，其结果必 然是损害农民利益。目前相关法律规范对农民流转主体 地位的规定依旧不够明确具体，在实际流转过程中，各 方面的利益关系方参与其中，而农民处于最弱势一方， 虽然其拥有农村土地承包经营权，但是实际上农民的话 语权微弱，其主体地位及相应权利无法得到保障。 北京市农村土地使用权流转的完善建议 （一）落实农村土地确权 在现有法治环境下，我国农村土地使用权流转必 须以明确农村土地的权属为基础，依法保障农民对承 合同鉴证服务，对流转土地跟踪服务，对流转合同的 包土地的占有、使用、收益等权利，农村土地确权是 进行农村土地使用权流转的前提。 按照中央要求，北京市２０１２年要完成农村集体 土地确权颁证，确权确地的，要全部发放土地承包经 营权证书。需要依法依规，查清农村每一宗土地的权 属、界址、面积和用途等基本情况，同时强化证书应 用，实行凭证管地，在征地拆迁时，根据农村集体土 地所有权证和农村集体土地使用权证进行补偿，凡依 备案，有利于监督管理。虽然目前北京市统一的流 皿２０１３Ｊ 包经营权的农民，也就是说农民是流转主体，土地是 否流转、采取何种方式流转，都应尊重农民的自主意 愿，价格如何确定，也应由农民自主决定。 笔者认为，对于保证农民的主体权利，尊重农民 意愿自由，可以进行以下尝试：首先，要通过法律法 规等规范性文件保障农民的话语权，除了加强立法、 修改法律条文以明确农民的主体权利，还应该从司法 程序上倾向保护弱势的农民一方；其次，加强对地方 政府、乡镇、村委会的“控权”，谨慎行使公权力， 因为公权力对农民有强大的压力，受传统管理模式的 影响，地方政府总有“替民做主”的冲动，不信任农 民作为市场经济主体的理性，喜欢搞一刀切式的“运 现农民权益的村民自治制度以及社会保障制度，充分 发挥制度功效，最大限度地保护好农民的利益，依法 进行农村土地使用权的流转。 （三）强化流转服务 目前北京市已经建立的土地流转信息平台是较成 功的，实践中还可进一步依托土地流转信息网，巩固 细化政府的政策指导和信息服务。 ２０１０年北京农村产权交易所的成立，为北京市 农村土地使用权流转交易提供专业化平台。笔者认为， 誓 茎 警 螽 蓑 壶羹 商、引进农业规模经营主体，还可以介入土地流转价 格协调，流入主体的资质审核，指导签订合同，开展 履行进行监督。同时可以探索开展土地信托、价值评 估、抵押融资等新服务领域。以此尝试完善农村土地 使用权流转的法律服务体系。 （四）规范流转行为 一是规范合同主体，探索流转主体资格审查制 度；二是规范合同条款，探索流转风险担保制度， 解决拖延租金、复耕等问题，三是完善流转合同的 磅首都科学发展论坛 一 …一 …一…～一 … 一……… …… … … 转合同文本正逐步引导适用，但其中相关权利义务 把矛盾化解在基层。 及法律责任等问题，还应继续细化，以确保流转双 通过法律规制还可以保障流转收益，保护农民利 方权益。要积极引导流转双方签订书面协议，对不 益，防范纠纷隐患。对于长期的土地流转，需要建立 规范的合同要积极引导修正，对流转周期长的应重 价格调整机制，明确调整时限和幅度，分时段确定流 视价格变化等。 转价格。土地流转双方应根据土地质量、产出水平和 北京市还应该重视流转登记备案制度。若有违反 物价变动等因素，合理确定流转价格。采取出租方式 依法流转原则，以及流转后土地改变农业用途的现象， 流转的，租赁合同期限要遵照（（合同法》的规定，不 通过备案制度可以发现并及时纠正。还应积极开展流 得超过２０年。所有农村土地流转都须依法签订书面 转合同鉴证，基层乡（镇）应建立土地使用权流转合 合同，以前没有签订的需补签，集体经济组织流转确 同鉴证制度，在合同鉴证中，如发现双方有违反政策、 权土地的，须经民主讨论决定并进行公示。 法律的约定，要及时提供法律意见，帮助纠正。 （五）重视完善纠纷处理机制 参考文献： …赵耕．全市农村土地流转比例达４５．７％［Ｎ】． 在目前的法治环境下，应该充分重视以法律手段 北京日报，２００９～１ Ｏ一２５． 规范农村土地使用权流转，以利于建立良性稳定的流 同时也有利于保护农民利益，稳定农村秩序。可以依 纠纷仲裁体系，不断健全流转纠纷调处机制，确保流 【２】李庆国．北京市农村土地流转比例接近一半 【５】王皓．北京：农村土地流转签合同不到三成【Ｎ】． 转关系，防止和降低土地流转风险，减少矛盾纠纷， 【Ｎ】．农民日报，２０１２－－５－－１ ６． ２－１ ７． 据 北京市农业承包合同纠纷仲裁办法 ，逐步建立 北京日报，２００９－１【４】李钢．农地流转与农民权益保护的制度安排 转纠纷及时化解。各区可以调整农业承包合同仲裁委 ［Ｊ］．财经科学，２００９，（５）． 员会职能，尝试筹建农村土地纠纷仲裁专门机构，还 作者简介： 可以尝试在基层乡镇、村建立两级土地承包及流转纠 王菲，中共北京市委党校法学教研部讲师，吉林 责任编辑吕廷君 纷的调处组织，村级建立基层调解组织，乡镇建立土 大学法学院博士研究生，北京市，１ ０００４４。 地纠纷调解委员会，承担起调解农村土地纠纷的责任， （上接第９２页）针或原则是否奏效的研究。在其发展 化中的对外政策政治［Ｍ】．上海：上海世纪出版社， 过程中，受到美国国家主体观念局限性的影响，现代 国家的政治涵义并没有得到完整的阐释。这就使得对 弱了该学科对其他国家和地区相关研究的指导意义和 参考价值。 在的问题进行反思和总结，在一个宽泛的框架内，从 过观察不同社会迈向现代国家的历程，可以发现，从 取独立地位和相关权益之外，国家的主要目标是在保 代表国家的政治实体调整对外政策，为确保内部均衡 发展而寻求和平稳定的外部环境。 ２００７．５５；５，３３３－３４；６；３５，３３４；３３５－３３８． ［３］［９］Ｓｔｅｖｅ Ｓｍｉｔｈ，Ａｍｅｌｉａ Ｈａｄｆｉｅｌｄ，Ｔｉｍ Ｄｕｎｎｅ．Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｐｒｅｓｓ，２００７．１ ２－２５；２Ｏ一２１． 外政策分析理论视角和方法具有极强的美国特色，削 Ｐｏｌｉｃｙ：Ｔｈｅｏｒｉｅｓ，Ａｃｔｏｒｓ，Ｃａｓｅｓ［Ｍ】．Ｏｘｆｏｒｄ：Ｏｘｆｏｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ 【４】【７儿８】张清敏．外交政策分析的三个流派【Ｊ】． ［６】［１ ０】方柏华．“外交政策分析”述评【Ｊ】．中共 ［１ １】（美）鲁思・本尼迪克特．菊与刀【Ｍ】．北京： 【】；３］Ｇｒａｈａｍ Ｅｖａｎｓ，Ｊｅｆｆｒｅｙ Ｎｅｗｎｈａｍ．Ｔｈｅ Ｐｅｎｇｕｉｎ 从２０世纪８０年代至今，欧洲知识界对该学科存 世界经济与政治，２００１，（９）：１ ９－２０；２１；２Ｏ． 人民主权和国家主权两方面界定了现代国家概念。通 浙江省委党校学报，２００５，（６）：９２． 观念和制度上明确主权的内外涵义，即除了从外部争 商务印书馆，１ ９９０．２；１ ４． 障社会自主和公民权利的前提下求发展，有助于促使 Ｄｉｃｔｉｏｎａｒｙ ｏｆ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｒｅｌａｔｉｏｎｓ［Ｍ】．Ｌｏｎｄｏｎ：Ｔｈｅ Ｐｅｎｇｕｉｎ ｂｏｏｋｓ，１ ９９８．５０４． ［１ ６】（英）巴里・布赞．全球化与认同：世界社会 是否可能？【Ｊ】．国际政治，２０¨，（５）：¨６． 参考文献： 度百科全书（新修订版）【Ｍ】．北京，中国政法大学出 版社，２Ｏ１ １．４６３３－４６４：５６８－５７０． ［１】【１ ４】（英）韦农・波格丹诺．布莱克维尔政治制 作者简介： 朱丹丹，外交学院外交学与外事管理系讲师，博 士，北京市，１ ０００３３７。 责任编辑俞景华 ［２］【５儿１２儿１ ５ｌ【１ ７ｌ（英）克里斯托弗・希尔．变 ２０１３．３皿