２０１４年１２月 行政科学论坛 Ｄｅｃ．２０１４ 第１卷第６期 Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｖｏ１．１ Ｎｏ．６ ●行政改革 省直管县体制在破解市管县体制 弊端中的积极作用 胡汉伟，杨华伟，王 飞 （河南省省直管县体制改革试点工作领导小组办公室，河南郑州４５００１８） 摘 要：市管县体制是历史的产物，这一模式存在许多弊端，与市场经济运行规律不相适应，对我国的行政体 制产生了许多负面影响。与市管县体制相比，省直管县体制适应了新阶段生产力发展的需要，并且从实际情况来 看，省直管县体制已然显现出积极作用，成为激发县域经济活力、实现新一轮经济增长、促进经济社会发展的重要 推动力量。 关键词：市管县；体制；省直管县 中图分类号：Ｄ６３ 文献标志码：Ａ 文章编号：２０９５－７０１７（２０１４）０６－００３８－０５ 收稿日期：２０１４－１１—１０ 作者简介：胡汉伟（１９６９一），男，河南伊川人，河南省省直管县体制改革试点工作领导小组办公室（社会事务 组）组长，研究方向：行政管理；杨华伟（１９７８一），男，河南长垣人，河南省省直管县体制改革试点工作领导小组办公 室（改革综合协调组）副组长，研究方向：行政管理；王飞（１９８３．），男，河南上蔡人，河南省省直管县体制改革试点工 作领导小组办公室（社会事务组）主任科员，研究方向：行政管理。 市管县体制是一项具有中国特色的地方行政 导县体制的范围有所扩大。从１９５８年开始，实行市 区划制度，在我国从计划经济向社会主义市场经济 领导县体制的范围迅速扩大，至１９５８年底，全国已 过渡的过程中全面推行，适应了当时的政治经济体 有２９个市领导１１８个县、２个自治县，代管２个县 制，发挥过重要作用。随着经济转轨、社会转型，市 级市，几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市 管县体制对县域经济社会发展的消极作用日益凸 管县体制。 显，市管县体制在我国已经走到了一个瓶颈。近年 １９５９年９月，第二届全国人大常委会通过的 来，省管县的探索和尝试成为行政管理体制改革的 《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决 热点和焦点，从实践上看，省直管县体制取得了显著 定》明确了“直辖市和较大的市可以领导县、自治 成效，对破解市管县弊端发挥了积极作用。 县”，正式从法律上确立了市管县体制。到１９６０年 底，全国共有４８个市领导２３４个县、自治县，代管６ 一、我国市管县体制的历史演变 个县级市。６Ｏ年代初经济困难时期，市领导县体制 新中国成立后，随着城市型行政区的发展，市领 进入低潮。１９６５年底仅剩２５个市领导７８个县、１ 导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型 个自治县。７０年代后，市领导县体制又逐渐复苏， 行政建制。当时的市领导县体制主要是为了解决大 至１９８１年底，共有５７个市领导１４７个县、自治县。 城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无 １９８２年《中共中央、国务院关于省、市、自治区 “带”县之意。“大跃进”、“人民公社化”时期，市领 党政机关机构改革若干问题的通知》（中发［１９８２］ ３８ ５１号）印发后，１９８３年《中共中央、国务院关于地市 州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发 ［１９８３］６号）进一步明确：“以经济发达的城市为 中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体 制……实行地、市合并，由市领导县”。受此激发， 全国迅速出现了撤地建市热潮，并形成了迄今为止 最大的一次市管县高潮。短短一年间，管县（市）的 市数从１９８２年的５８个增加到１９８３年的１２６个，市 管的县（市）从１７１个增加到５４２个。 １９９９年，《中共中央、国务院关于地方政府机构 改革的意见》（中发［１９９９］２号）明确：“要调整地区 建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存 一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地 区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区 建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建 制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领 导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管……” 为贯彻落实这一文件，当年１１月民政部《关于调整 地区建制有关问题的通知》（民发［１９９９］１０５号）明 确：“适当调整地改市的标准。我国现行地改市标 准是１９９３年经国务院批准试行的。近年来，随着经 济和社会的发展，现行标准存在着指标体系不够合 理、未充分体现分类指导原则等问题，难以适应当前 地区建制调整工作，需作适当调整。调整后的地改 市标准为：地区所在的县级市从事非农产业的人口 不低于１５万人（人口密度５０人／平方公里以下的不 低于１２万人），市政府驻地具有非农业户口的人口 不低于１２万人（人口密度５０人／平方公里以下的不 低于１０万人）；国内生产总值不低于２５亿元，其中 第三产业产值在国内生产总值中的比重不低于 ３０％。财政总收入不低于１５亿元。上述标准只适 用于地区建制调整工作。”结果在２０００年又形成了 一次市管县改革的热潮。截至２０１１年底，只有黑龙 江（１个地区）、西藏（６个地区）、青海（１个地区）、 新疆（７个地区）、内蒙古（３个盟）等５个省区依然 存在省级政府的派出机构（即地区或盟）领导县 （市），其他省、直辖市和自治区都已经实行市管县 体制（除了省管县改革试点县［市］）。２００４年，我 国管县（市）的市数达到历史上的最高点，即２７３ 个，市管的县（市）数也达到历史上的最高点，即 １５７７个，然后基本保持稳定。平均每个市领导的县 （市）数则在２００３年达到了历史上的最高点，即 ５．７９个，然后大体保持稳定。 二、市管县体制存在的弊端 从２Ｏ世纪５０年代末到９０年代，市管县体制伴 随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的 主要形式。市管县体制的实行，对于打破市县之间 的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，增强大中 城市实力，发挥其中心城市对农村的辐射带动作用， 推动城乡一体化进程起到了积极的促进作用。随着 改革开放和社会主义市场经济的深入发展，特别是 县域经济的异军突起，市管县体制逐渐失去当初的 功效，甚至成为束缚县域经济发展的体制性因素。 （一）“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。 市管县的主要目的是以中心城市的辐射力拉动所辖 县乡的经济发展，但是，并非有了市就一定能起到这 一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发 达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱尤其是 县级升为地级规格的城市就缺少这种力量。这些城 市一般处于欠发达地区，远离中心经济区，综合经济 实力不强，难当带县重任，导致区域发展的核心作用 难以发挥。在这种情况下，市比较多地只顾自己的 发展，把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经 济上，甚至从下面“抽血”，从而无力扶持县域经济 发展，出现“小马拉大车”的局面。目前，河南省１００ 万人以上的特大城市只有３个，大城市发育不足，中 等城市规模偏小。２０１３年，郑州市在中国社会科学 院发布的《中国城市竞争力报告》中仅排在第４５ 位，当年完成生产总值５５４７亿元，占全省生产总值 的１８．６％，人均生产总值６３３２８元，经济总量及对 全省经济发展贡献度均低于武汉、长沙等城市。周 口、驻马店等市属于经济欠发达地区，是典型传统农 业区，２０１３年两市人均ＧＤＰ排名省内倒数第一、第 三，所辖县数量较多，均为１０个县（市、区），两市中 心城区生产总值占全市的比重分别只有９．７１％、 １７．３５％，综合实力较弱，难以形成集聚和辐射作用， 对周边地区发展带动能力有限。 （二）导致虚假城市化现象严重。市管县体制 推动了城市化，但导致广域型城市大量出现。许多 市不是一个城市型行政区，而是一个以广大农村为 主体的区域型行政区；县乡农民变成“市民”，城市 农业人口占绝对比重，二、三产业的比重低于农业， 许多市仍是农业主导，实质仍然是一个农业功能或 至少是半农业功能的超级“县”，而非真正意义上的 城市。２０１０年第六次人口普查资料显示，我国城镇 人口约为６６５５８万人，城镇化水平达到４９．６８％，超 ３９ 出世界中等收入国家４８．１％的平均水平，但我国数 字统计包含大量市管县及其广域型城市的“市民”， 与实际城镇化水平有很大偏差。２０１３年河南省１７ 个省辖市辖区（不含市辖县）农业人口的比重高达 管理体制，但可以肯定的是，层级过多使权力分化， 是造成政府管理成本增加的主要原因。 （五）市管县缺乏充分的法律依据。宪法规定 行政区划分省、县、乡三级，因此，依法只能是市带 ２７．０２％，其中商丘市睢阳区、信阳市平桥区的农业 人口比重分别高达５９．７７％和４９．８ｌ％。可见，它们 并不是真正的“城市区”，而是典型的“乡村区”。 （三）市县竞争加剧，城乡差距拉大。市管县的 县、市领导县，而不能市管县。但同时，宪法第３Ｏ 条第二款又变通规定了“直辖市和较大的市分为 区、县，自治州分为县、市”。实行地级市管县体制 的法律依据大都来源于此。“较大的市”指国务院 初衷主要是为了以城带乡、以城促乡，但在实际工作 中，市管县体制往往由原来的市带县、工农互补演变 成了重城轻乡、重工抑农、厚工薄农。市利用其强势 批准的１８个市（唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚 顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄 博、邯郸、本溪、徐州、苏州），加上自然成为“较大的 地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级 的各种权益，县（市）发展受到很大抑制。市在企业 管理、财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考 虑市区，“市压县、市刮县、市吃县”的问题普遍存 在，影响县域经济发展。尤其是１９９４年分税制改 革后，市集聚的要素越来越多，市和县出现财权上 收、事权下移现象。在有些市、县争利中，市不惜运 用行政手段强行解决，县只能服从。一些地方的 “三农”问题迟迟不能解决，不能不说和其有一定关 系。农村的社会经济资源、资本更主要被市所汲取， 农业利润难以为农村的经济发展作有效积累，反而 一直在为市主导下的城市经济发展需要服务。有资 料统计，实行市管县尤其是从１９８３年后，城乡差距 呈现不断扩大的趋势，１９８３年河南省城乡收入比 １．５５：１，到２００６年达到历史峰值３．１４：１，如果把 城乡享受的公共服务差距计算在内，城乡实际收入 已经接近６：１，城乡之间的关系未能因为工业化水 平的提高而实现良性互动。 （四）增加行政层级和行政成本。实行市管县 体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置，对县 的管实行市管县后，尤其辖由地区行政公署以省的 名义管理（虚管）变为由市全权管理（实管），行政层 级由省县乡三级变为省市县乡四级，在省与县之间 多出一个环节，增加了行政管理的层级，降低了省县 之间的信息传递和反馈的速度，造成了信息传递过 程的失真，上情难以及时准确地下达，下情也难以及 时准确地上达，影响了中央政策和上级决策的贯彻 执行。有些中央和省级已完全下放的审批权限却被 市里截留，处在经济建设第一线的县域权力渐小，责 任权利不对等。同时，地级市的存在，增加了行政机 构和管理成本。２０１３年河南省１７个省辖市级本级 有财政供养人员约４５．６５万人，按照月平均工资 ３０００元计算，市级工资２０１３年支出约为１６４．３４亿 元。虽然不能把行政成本的增加完全归咎于市管县 ４０ 市”的２８个省会城市，共计４６个。因此，只有４６个 “较大的市”和４个直辖市依据宪法可以实行市管 县。由于混淆了“地级市”与“较大的市”的概念，实 行市管县的地级市竞多达２０５个，结果“市管县”名 义上由市受省委托进行代管，但事实上省不再过问， 而由市进行真正意义上的管理，也就是说市的权力 在不断扩张，从而成为实际上的一级行政区划，这显 然与宪法的规定相违背，缺乏充分的法律依据。 综上，从法理上看，大多数的市管县体制缺乏宪 法依据；从管理效能上看，市管县体制增加管理层 次，提高行政成本，降低行政效率；从经济绩效上看， 规模小、辐射功能弱的地级市“小马拉大车”，不能 带动所辖县发展，市县争利严重、矛盾突出；从名与 实的关系上看，市管县造成广域型城市的大量出现， 导致城市虚化和泛城市化现象，名不符实。市管县 体制作为计划经济体制的伴生物，无法适应以分散、 自主、灵活为核心特征的市场经济体制的要求，一定 程度上也束缚了城乡协调发展的步伐，成为我国城 镇化进程中的一个体制性障碍。 三、省直管县体制改革的积极作用 近年来，各省围绕推进县域经济发展进行了积 极探索，从财政直管县到强县扩权和扩权强县，再到 全面直管，取得了成功经验和较好的成效，对解决市 领导县体制中“效率漏斗”、“权利漏斗”和“财政漏 斗”等弊端起到了积极作用。 （一）加强党的领导，夯实基层基础。省委对直 管县党委的领导、指导及监督更直接，提升了直管县 党组织建设层次，加强了党的领导。直管县党委把 握党中央和省委的精神更全面、直接，有利于深入贯 彻落实省委的决策部署，更加注重加强党的建设，有 效地发挥本地区领导核心的作用。同时，直管县广 大干群的意见和建议可以直接反映到省委和省直有 关部门，促进了省对县真实情况的把握，畅通了民意 渠道，方便了省委对基层情况的掌握，便于有针对性 地解决问题、抓好党建。在第二批党的群众路线教 育实践活动中，把直管县与省辖市作为一个活动层 级，由省委直接派督导组进行督导，直管县领导班子 的个人对照检查材料由省委领导直接审核，增强了 直管县加强党建的紧迫感、自觉性，对于提升直管县 市班子成员的政治鉴别力和敏锐性、加强作风转变 等发挥了积极作用。 （二）强化县级政权，促进县域经济社会发展。 省管县改革成为县政改革的突破口，通过省直管县 改革，可以为强化县政提供管理权限、财政资源、自 主空间以及相应的制度基础，健全政府职能体系，提 高经济调节和市场监管水平，加强社会管理和公共 服务职能，并由此建立法治基础之上的适度分权，构 建真正对地方负责的领导班子，塑造城乡统筹发展 中的分治体系，繁荣各具特色的县域经济。河南省 直管县（市）体制改革解放了生产力，调动了各个方 面的积极性，推动了经济社会发展，自２０１０年起省 直管县地区生产总值、工业增加值和固定资产投资 年平均增速高于全省平均水平，分别达到１０．５％、 １２．７％和２３．４％，在２０１３年度全省市县经济社会 发展目标考评中，省直管县排名实现大幅上升，平均 进位３５个名次，呈现出竞相发展、快速发展的良好 态势；浙江省由相对落后的小省发展成为富裕强省， 城乡差距不断缩小、领跑全国县域经济，财政省管县 和扩权改革的作用功不可没；湖北省由原来的县域 经济社会发展缓慢，呈现提速、提质、增后劲的态势， 撑起了全省经济的“半壁江山”。同时，河南省直管 县已经成为一张极具影响力的名片，对招商引资和 金融合作的吸引力大大增强，今年ｌ０月直管县抱团 面向长三角招商，签约项目３１个、金额１３７．５亿元， 达成投资意向项目３８个、金额２５６．４亿元；与建行 签订战略合作协议，大力引导金融机构向直管县优 质企业投放信贷，今年前三季度金融机构人民币各 项贷款余额达１１９１．１亿元。 （三）推动城乡统筹，加快社会主义新农村建 设。一是省直管县体制改革促进了公共资源配置向 县级政府倾斜。财力下移和放权增强了县级政府在 经济和社会发展中的资源配置能力，减少了地市的 截留和干预，同时，中央和省级财力配置向县、乡倾 斜，中央和省级政府的政策也向县域发展倾斜，为县 域经济发展创造了条件，从而带动了农村经济繁荣 和小城镇建设、促进了农民增收、缩小了城乡差距、 实现了城乡一体和协调发展。二是公共服务统筹向 省级集中。省直管县体制改革实现了省级财政直接 与县级财政的对接，大大增强了省级财政的集中能 力，从而提高了省级财政的调控能力，克服了市领导 县体制下省级政府的统筹能力以及政策执行力容易 在层级传递过程中被削弱或是出现偏差的问题。同 时，省级财政还能通过加大转移支付力度、设置专项 资金以及各项财政激励措施对重大基础设施建设、 重大产业布局和农业发展等事项展开特殊的统筹引 导，更有效地发挥省级统筹功能，缓解县乡财政困 难，保证各项事业发展所需资金投入，使公共服务惠 及更多农民，实现城乡统筹发展。河南省自２０１０年 省直管县体制改革以来，直管县县级财力增加明显。 ２０１３年，１０个直管县财政收人达到１２９．７７亿元，比 ２０１０年的６６．１８亿元增长９６．０９％，平均年增长率 ２５．２％，高于全省平均增长率５个百分点，其中兰考 县的增长率最高，达到４６．６％。１０个直管县的财 政支出达到３８７．２５亿元，比２０１０年的２０６．５６亿元 增长８７．４８％，年平均增长２３．３％，高于全省年总体 水平１７．８％，其中新蔡县最高，达到３１．７％。 ２０１ １＿２０１３年，直管县城镇化率连续三年增幅均高 于全省平均水平，不少县增长２个百分点以上；城乡 居民收入增速不断加快，差距不断缩小，２０１ｌ—２０１３ 年直管县城镇居民可支配收入年均增速均超过全省 平均水平，农民人均纯收入１０个县中有９个超全省 平均水平。 （四）减少中问环节，提高行政效能。省直管县 改革使县（市）政府直接与省级政府发生联系，并拥 有比市管体制下更多的经济社会管理权限，从而减 少了政治运行和公共管理的中间环节，避免了会议 层层召开、信息传递失真、工作经常被延误等问题， 优化了发展环境，节约了行政成本，提高了政府效 能。从各省实践看，省直管县体制改革对行政办事 效率的积极作用得到一致认可，普遍感到减少一个 行政层级，就减少一个行政环节，行政效率有很大提 高。如省委、省政府的各项政策、措施、工作部署等 可直达县（市），上下沟通快、办事简便，工作节奏和 时效大大提升，行政效能明显提高；各项审批环节明 显减少，节约了行政成本，提高了工作效率；改善了 投资环境，增强了省委、省政府对县域经济的调控能 力；县级政府在信息沟通上直接与省级政府对接，提 升了县域经济发展平台，缓解了县（市）财政资金压 力、提高了县（市）财政资金运行效率。如项目审批 和资金拨付明显加快，过去需经省辖市审批上报的 项目，至少需要３０个工作日，长的可能达半年时间， 现在直接向省申报，最多不超过ｌ５个工作日；每月 的调度资金在上旬就能到达，专项资金当日到达，平 ４１ 均节省２０天左右。浙江省扩权事项下放后，平均每 社会管理和公共服务能力。同时，县（市）政府能更 年可为每个县（市）的群众节约费用１０００万元。 好地履行其完整的职能，因地制宜地解决区域突出 （五）完善权责配置，改进省市县政府关系。在 的经济社会问题，近距离地满足基层群众的公共需 市管县体制下，县级的许多重要权力被上收，条条的 求，实现公共服务质量和数量的共同提升。 权力在加大，块块的权力在缩小；条条权力在加大的 （六）消除城市泛化，促进合理布局。市是广域 同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的 型政区，其管辖范围既包括市区和郊区，又包括大量 同时，责任却越来越大；部分权力虽然下放，但把难 农村，市管县体制下，县乡农民成了形式上的“市 办的事甩给了地方。县级政府在有限权力状况下承 民”，形成了城市泛化。省对县直管后，市由广域型 担着无限的政治、经济和社会责任，导致县级政府权 政区回归城市型政区，其管理范围缩小为市区和郊 小、财弱、责大，公共服务与质量远不能满足基层群 区，有助于专注城市的建设与发展，更好地提高城市 众的需求，在某种程度上导致群众对基层政府的不 竞争力，防止城市虚化泛化现象的不断蔓延；有助于 信任感日益增长。通过省管县改革，完善了各级职 大批中小城市的迅速成长，在市场机制的作用下形 责配置，明确和理顺了省、省辖市、直管县（市）的关 成城市空间的合理布局。 系，尤其是强化了市县政府推动经济社会发展的职 ［责任编辑朱亚娟】 责，扩大了县（市）政府的独立自主权，增强了县域 争・夺・夺・争・孛・夺・幸・寺・夺・牵・幸・寺・夺・夺・寺・牵・争・孛・夺・寺・牵・夺・孛・÷・夺・夺－争・夺・牵・夺・幸・夺・夺・争・÷・幸・夺・孛・夺・÷・夺・争・争・牵・夺・夺－ （上接第３７页）者，协助外资创造价值，二者构成了 ［３］孔凡宏．中美地方政府管理体制差异分析［Ｊ］．兰州学 一种公一私伙伴关系。要想更好地为外资提供服 刊，２０１３（１）． 务，自贸区管委会就应该创新制度和机制，使外资参 ［４］陈小京．湖北农村社区建设的调查与思考［Ｊ］．湖北社会 与地方政府治理的过程。这样，一方面使外资更容 科学，２００８（１１）． 易表达对地方公共服务的偏好和要求，另一方面提 ［５］沈荣华，钟伟军．中国地方政府体制创新路径研究［Ｍ］． 升了外资的政治地位，增强了外资对自贸区的归属 北京：中国社会科学出版社，２００９． ’［６］燕继荣．变化中的中国政府治理［Ｊ］．经济社会体制比 感。 较，２０１１（６）． 最后，应给予自贸区更大的权限和更高的法律 ［７］付永，曾菊新．地方政府治理结构与区域经济发展［Ｊ］． 地位。尽管自贸区在我国经济中居于重要地位，但 经济体制改革，２００５（２）． 截至目前，对自贸区地位的界定仍然停留在地方层 ［８］杨龙，吴光芸．论跨国公司的政治行为及其对我国政府 次，主要是通过地方政府的法规条例界定自贸区管 治理的影响［Ｊ］．中州学刊，２００６（５）． 委会的性质，并规定其职能以及与其他行政单位的 ［９］傅家荣，罗海石．跨国公司对中国政府治理的影响分析 关系 １５ ３。自贸区管委会的法律地位不高，而且职权 ［Ｊ］．马克思主义与现实，２００７（５）． 界定并不清楚。纵观国际上的自贸区管理模式，可 ［１０］夏善晨．中国（上海）ｃａ由贸易区：理念和功能定位 以发现国外成熟的自贸区一般都有国家层面的主管 ［Ｊ］．国际经济合作，２０１３（７）． ［１１］刘畅．跨国公司影响东道国政府决策的经济分析［Ｊ］． 机构，如美国的自由贸易区委员会、新加坡的交通 长白学刊，２００７（４）． 部、韩国的自由贸易园区委员会等。反观我国自贸 ［１２］［美］爱德华・Ｍ．格莱汉姆．全球性公司与各国政府 区建设情况，国家层面对自贸区的法律规定不够健 ［Ｍ］．赵书博，译．北京：北京大学出版社，２０００． 全，在中央层面缺乏主管部门。基于此，中央政府应 ［１３］［美］阿格拉诺夫，麦圭尔．协作性公共管理：地方政府 尽快立法明确自贸区管委会的性质和管理权限，这 新战略［Ｍ］．李玲玲，鄞益奋，译．北京：北京大学出版 有利于自贸区管委会更好地为外资以及其他自贸区 社，２００７． 企业提供全面的公共服务。 ［１４］李艳丽．中国自由贸易区战略的政治经济研究［Ｍ］．北 ［参考文献］ 京：中国经济出版社，２０１２． ［１］汪波．政治学基本人性假设的再探讨ｔ论“政治理性人” ［１５］成思危．从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革与 的基本逻辑［Ｊ］．浙江社会科学，２００７（１）． 发展［Ｍ］．北京：经济科学出版社，２００４． ［２］谢庆奎，杨宏山．对我国地方行政层级设置的思考［Ｊ］． ［责任编辑罗文］ 红旗文稿，２００４（４）． ４２