论行政执法内部监督体系的创新与完善

论行政执法内部监督体系的创新与完善

唐 璨

[摘 要] 行政执法内部监督体系主要有行政执法机关内部专门机构监督、部门层级监督、地方政府监督三种类型。各级各地人民政府通过制度创新，不断完善行政执法内部监督体系。时值法治政府建设关键期，需要对各类内部监督制度进行整合、完善，以形成系统化的制度体系和制度优势推进依法行政，以努力达成法治政府建设目标的重要保障。

[关键词] 行政执法内部监督 专门机构监督 部门层级监督 地方政府监督〔中图分类号〕D912.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2020）03-0076-04

自从2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》确立建设法治政府目标以来，各级人民政府及其职能部门坚持依法行政，行政执法行为逐步走向规范，行政执法水平显著提高，但有法不依、执法不严、违法不究等现象仍然不时发生。根据中共中央、国务院颁布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，2020年我国将建成法治政府，当前已进入建设法治政府的关键期，对常态化的行政执法监督提出了新的任务要求。在实施行政执法和管理中，行政机关成为执行法律规范的主力军。由此，仍需不断加强对行政执法权的运行监督机制，实现“用权受监督”。反观行政执法监督整体制度运行，过于依赖行政纠纷发生后的法律救济途径以达到间接监督效果，而对行政系统的内部监督重视不够，其作用发挥也受到影响。因此，本文旨在从行政执法内部监督切入，挖掘行政执法内部监督创新实践，提出完善行政执法内部监督制度的举措，以期助推法治政府建设。

一、行政执法机关内部监督的创新困境与完善可能

行政机关依法准确行使职权和履行职责，是对其工作的内在要求。在行政执法实践中，行政执法机关的内设机构、有关工作人员任意执法、选择性执法等现象仍时有发生。这其中既有行政执法机关内部机构设置和职责分工不明、一人多岗等方面的诱因，也有内部监督不力甚至缺失的原因。对于一个行政执法机关而言，通常内部设有办公、业务、机关服务等常设机构。其中，业务处室是其核心的执法机构，实际承担该行政机关主要的对外执法职能和工作。一般而言，行政执法机关注重执法本身，而不将对自身行为的监督作为重点，大多数行政执法机关中并没有相关机构具体承担对执法机构工作情况予以监督规范的任务。为此，当前有些地方和机关开始探索和实践其内部监督机构的设置和职能调整，行政执法监督职能由政府工作部门的法制工作机构承担。例如，2015年山东省政府专门出台规定，要求各级、各部门要按照执法与监督相分离的原则，明确承担行政执法监督工作的机构。这一规定是对各工作部门履行监督职能的申明，而且要求有关工作部门明确其执法监督机构，绝大多数地方选择由部门内的法制工作机构担任这一角色。

作者简介 唐璨，北京师范大学法学院副教授（北京，100875）。

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上述地方和部门的创新举措在实践中起到了明显作用，不过，法制工作机构传统上已经承载了包括法制宣传、咨询、机关规范性文件的拟定、行政复议、行政应诉等在内的很多职能，工作量繁重。而且，在最近的发展中，一些地方部门的法制工作机构很大程度上还参与了重大行政执法决定环节，后期若再由其续行监督权，则不具有程序上的正当性。例如，2016年宁夏回族自治区国土资源厅建立了重大行政执法决定内部监督制约制度，由法规处对重大行政执法决定进行合法性、适当性审核。《广东省重大行政执法决定法制审核办法（试行）》（2017）规定，各级行政执法部门、授权组织由负责法制工作的机构承担本单位重大行政执法决定的法制审核工作。不仅如此，2017年9月《行政处罚法》修改，在行政处罚决定之前新增了行政处罚审核程序，由从事行政处罚审核的人员实施，并且设置了有关工作人员的职业资格要求，a他们既不是案件调查人员，也不是听证主持人，更不是做决定的机关负责人。这就需要所有行使行政处罚权的机关配备专门的行政处罚审核人员和机构。而实践中，不少地方习惯性地将这一职责交给部门内的法制工作机构，这就形成了行政处罚决定做出前由法制工作机构把关出具审核意见，而事后还要由法制工作机构对有关处罚决定和执法行为进行监督的局面，“自我监督”必然导致内部监督荡然无存。正如案件裁决者不得对该案持有偏见和拥有利益一样，b在执行权与监督权之间应当遵循适当分离原则，这是关于公正行使权力的“最低限度”的程序要求。

因此，行政执法机关内部监督制度创新的完善举措包含以下方面。第一，单独设置行政执法机关内部专门的监督机构。总体来看，许多行政执法机关并没有明确相关机构具体承担对执法机构工作情况予以监督规范的任务，更没有专门承担监督之职的内设机构。有必要卸去法制工作机构“不能承受之重”，将各种立法规定和制度创新中赋予法制工作机构的诸多职能归类，合理赋权，在条件允许的情况下，进一步将监督性的职责独立出来，设置专门机构行使，最大程度地实现内部监督的可视化和有效性。笔者认为，可以借鉴部门行政职权相对集中原理，c将执法机关内部机构和职责适度精细化，这有助于形成部门内部专门监督力量。可以利用此轮地方机构改革的契机，完善各级各类执法部门的部门组织法规范，建议分情况分步走。首先，对于有执法职权的部门，应要求其“三定规定”中明确列出承担内部监督职责的机构，以全面建立行政执法机关内部自查自督机制。其次，对于有条件的执法机关，逐步探索在机关内部设置专门的执法监督机构，实现执法机关内部监督机构与其他内设机构的合理分置，并明确专门的监督工作人员编制。第二，明确监督工作机制，搭建信息共享平台。行政执法机关内设监督机构可以实现事中监督、过程性监督，将不规范执法、违法执法扼杀在萌芽状态，防患于未然、纠正于初始。在工作机制上，作为业务处室的执法机构及其工作人员需要及时将立案、调查、证据采集、处理意见以及送交法制审核等程序工作材料及时提交内设监督机构。当然，内设监督机构还可以定期对行政执法案件进行内部评查，系统分析总结阶段性工作，以便在执法后发现存在的问题自我纠错。在具体方式上，建立执法机关内部信息共享平台，疏通执法机构与监督机构之间的信息渠道，将执法信息和数据及时传送至平台，使得监督机构能够动态、即时监督。

二、部门层级监督的制度创新与完善举措

首先，对标重点领域加强专项监督。根据特定时期的中心、重点工作，进行“限时期、划范围、定专人”的专项监督整治，拓展监督力度和深度，发挥纠错、治理功能。例如，针对市场上婴幼儿奶粉的安全形势严峻，2014年6月起，食品药品监督管理总局部署在全国开展以婴幼儿配方乳粉监管和假药查处为主题的专项执法监督检查。该次专项执法监督检查本质上属于层级专项监督，对于具体领域的特定管理

a《行政处罚法》第38条第3款为新增规定，“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。

b [英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997年，第95页。c石佑启、杨治坤：《论部门行政职权相对集中》，北京：人民出版社，2012年，第29-48页。

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工作有强有力的统一标准、整治规范的效果。其次，建立部门权责清单制度。2015年3月开始，根据《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号），在全国地方各级政府工作部门推行权力清单制度，全面梳理各地政府工作部门行政职权、依据、权力运行流程和责任，以清单为载体，向社会公布。2015年国务院办公厅发文，确定在国家发展改革委等7个部（局）开展部门权力和责任清单编制试点。依据这两个文件要求，全国各级地方政府的工作部门以及有关试点的国务院部门均在2016年年底前完成了相应清单的编制并公布。迄今，各地各级政府部门已经普遍确立了以清单为载体的部门权责体系，对全面推行依法行政、规范执法发挥了较强的规范作用。再次，厘清纵向行政事权划分，明确监督方式。近年来，在贴近民生、执法频次高的行政执法部门，立足于法治政府建设权责清晰的要求，在系统内划分层级事权，进一步突出对行政执法的层级监督功能。例如，2016年广东省食品药品监督管理局出台《广东省食品药品监督管理事权划分实施意见》，明确划分省、市、县区乃至乡镇食药监管部门的管理职权事项，建立实施重大食药案件查办“下管一级”工作机制。a此举意在遏制地方保护主义的同时，凸显层级监督功能，更好地促进执法公平、公正、合法。

自我规制是组织存在的自组织形式，自组织的动力可能源于科层制的压力，或者某种利益的激励和驱动，或者是对执法对象外在压力的内化。b建立部门层级监督源由自我规制理论支撑。部门层级监督制度创新的完善举措包括以下方面。第一，狠抓日常监督与专项监督共同发力。行政执法层级监督应当“点—面”结合，将日常监督与专项监督双重运用，日常监督解决行政执法监督中的常规性问题，专项监督重点解决突出问题。日常监督应当通过规范明确监督重点事项，明确检查频次和督察比例的最低限度。日常监督同样需要创新方式，应当摆脱以往主要依靠查询下级部门工作报告等单向调查监督的形式，可以采取对行政相对人进行走访、对下级部门执法不定期派出监督员等新形式，全面、动态掌握下级行政机关案件办理进展。第二，进一步完善部门权责清单制度。尽管部门权责清单制度在地方已全面铺开，但是在中央政府部门层面尚未全面达成，当初仅是确立部分部门作为试点单位。经过三年的试点观察，对于其他国务院部门亦可全面推行实施。同时，已有的部门权责清单主要针对部门外部行政职能，而对于下级行政部门的监督权责梳理却重视不够，甚至欠缺这部分内容。因此，完善权责清单制度，需要增加有关层级监督职权职责的内容。第三，优化有关行政执法层级监督的法律规范之间的衔接协调。当前，层级监督的法律规范依据主要体现于地方立法和部门规章。就地方立法而言，有关行政执法监督的地方性法规、政府规章，除了调整地方政府的监督活动之外，通常也都适用于地方主管部门对下级执法部门的监督。例如，《贵州行政执法监督办法》直接明确行政执法监督是指行政机关内部上级行政机关对下级行政机关行政执法的层级监督。而就部门规章而言，相比于行政领域的多样性、专门性而言，部门规章的数量却明显不足。因此，要有两方面问题需要注意解决：一是加快有关层级监督的部门规章立法；二是强化地方立法与部门规章之间的衔接协调，避免出现规范不一致和规范空白。

三、地方政府监督的创新实践与完善路径

在地方政府监督的制度创新实践中，主要有两种。第一，重申地方政府对行政执法监督工作的组织领导职责，明确具体工作机构。尽管地方政府对其工作部门和下级政府的行政管理具有法定的监督权，但是，地方政府缺乏对辖区内的行政执法监督工作承担首要责任的全局意识。有鉴于此，以立法的方式对地方政府监督执法的领导责任以及具体工作机构进行明确，成为一些地方创新政府监督的首选工具。例如，《贵州省行政执法监督条例》（2017制定）规定上级政府对下级政府、本级政府对所属行政执法部门、系统内上级对下级行政执法部门的行政执法，履行行政执法监督职责。而在山东，省政府法制办公

a重大食药案件查办“下管一级”，如省局对市局重大案件实行“下管一级”，市局办理的重大案件应及时上报省局；省局对案件查处过程进行监督、指导，必要时参与案件调查；市局在作出最终行政处理决定及对外发布信息前，应征求省局意见。古晓杰：《广东食品药品监管事权划分实施意见出台》，《中国医药报》2016年8月23日第A01版。

b于立深：《多元行政任务下的行政机关自我规制》，《当代法学》2014年第1期。

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室则以“山东省人民政府行政执法监督局”的名义履行行政执法监督职责。《广东省行政执法监督条例》（2016修订）规定县级以上人民政府法制机构履行本级人民政府行政执法监督职能。《南京市行政执法监督办法》也规定各级政府对本行政区内的行政执法监督工作进行统一领导，政府法制部门具体负责行政执法监督工作。第二，健全行政执法监督评价机制，注重对部门主要负责人履行法治建设第一责任人职责的评价。2016年12月，中共中央、国务院发布《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，将地方党委和政府主要负责人作为推进法治建设第一责任人，明确了地方政府负责人在组织领导法治政府建设，推进落实行政执法责任制，完善政府监督等方面的重要职责。不仅如此，根据上述《规定》，县级以上地方政府工作部门的主要负责人以及乡镇政府主要负责人也要参照此规定执行。因此，地方政府工作部门主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况也应纳入政绩考核指标体系之中，以此作为考察使用干部的重要依据。

对此，完善地方政府监督制度创新的举措有两条。第一，明确县级以上地方政府作为行政执法监督机关的法律地位。在整个行政执法监督体系中，各级人民政府处于核心和枢纽位置，承担着本地区行政执法监督的直接组织领导职能。因此，从监督体系完善的角度看，需要从制度上明确，县级以上各级政府作为行政执法监督机关，要依法履行监督职责，加强行政执法监督机构建设，组织和领导本地区的行政执法监督工作。第二，优化行政执法监督评价指标体系。法治的量化评估是日趋精细化的管理科学在法治领域中的应用，具体表现为各种量化评估体系与标准。a因此，建立可量化、易操作的行政执法监督评价指标体系，是强化地方政府监督效果的有效途径。尽管不少地方政府已经实施了行政执法监督评价机制，但是对评价指标体系中各要素的取舍还存在不完备之处。对此，需要在既有考评体系的基础上，一是将对行政执法资格证管理的评价纳入评价指标体系。各执法部门应当组织行政执法人员参加专业法律和综合法律培训、取得行政执法资格；督促依法使用行政执法证件；对行政执法证件进行年检，依法注销，及时回收。地方政府应将行政执法资格证管理工作纳入对执法部门的考评体系，并可借助公务员主管部门的工作加强对所有行政执法类公务员执法资格管理的监督考评。二是加大对行政执法活动事前、事中、事后监管效果的评价权重。实践中仍存在监督环节单一，注重下游的应对而忽视上游的预防与中游的调控，使得监督主体陷人“头痛医头、脚痛医脚”的窘境。b 事实上，行政执法监督也是一个动态过程，呈现事前——事中——事后相连的链条。各执法机关是否内设监督机构，是否有专职监督人员及其履职情况，以及各执法机关自身对所管辖行政事务的事中事后监管的效果等，均应纳入行政执法监督评价指标体系之中。

行政执法机关内部专门机构监督主要是一种事中监督，可以在行政执行决定做出之前或者执行程序当中第一时间发现问题，进行有效监督纠正，预防和减少对相对人权益侵害的发生几率。部门层级监督则遵循行政职权的纵向层级划分，主要针对行政执法机关做出行政行为之后，是一种事后监督。地方政府对所属职能部门执法行为的监督，既可以表现为对具体决定、命令的微观监督，亦体现为对各部门执法工作的综合性、评价性监督，更加具有对辖区内整体执法监督工作的统帅性。整合此三类行政执法监督制度体系，推进依法行政精细化建设，是当前努力达成法治政府建设目标的重要保障。

责任编辑：王 冰

a江必新、程琥：《论良法善治原则在法治政府评估中的应用》，《中外法学》2018年第6期。

b王湘军：《我国行政执法监督机制研究》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2011年第4期。

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