２００６年第３期 安徽商贸职业技术学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ａｎｈｕｉ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｎｏ．３ Ｓｅｐ．，２００６ Ｖｏ１．５ Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．１ ９ 第５卷总第１９期 中国境内世界遗产的保护现状及法律对策 吕志祥 （兰州理工大学人文学院，甘肃兰州７３００５０） 摘要：到目前为止，我国已拥有世界遗产３ ３项。虽然我国政府非常重视保护各类文化遗产，但是我国在保护 世界遗产方面，并不像其他一些国家那样拥有十分成功的经验。由于我国正处在社会主义现代化建设时期，大规 模的建设及过度开发正对世界遗产构成成胁，中国境内世界遗产的保护现状并不能令人满意。本文结合国￣ｒ－－ｅ界 遗产保护之成功经验，提出了加强中国境内世界遗产保护的法律对策。 关键词：中国境内；世界遗产；保护现状；法律对策 中图分类号：Ｇ１１４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—９２５５（２００６）０３—００２４—０４ Ｔｈｅ Ｐｒｅｓｅｎｔ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｗｏｒｉｄ Ｈｅｒｉｔａｇｅ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ａｎｄ Ｉｔｓ Ｌｅｇａｌ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ＬＵ Ｚｈｉ—ｘｉａｎｇ （Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆＨｕｍａｎｉｔｉｅｓ，Ｌａｎｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇ３，Ｌａｎｚｈｏｕ ７３００５０，Ｃｈｉｎａ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｏ ｆａｒ ａｌｔｏｇｅｔｈｅｒ ３３ ｐｒｏｐｅｒｔｉｅｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ｉｎｃｌｕｄｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｗｏｒｌｄ ｈｅｒｉｔａｇｅ ｌｉｓｔ．Ｃｈｉｎａ ｄｏｅｓｎ’ｔ ｏｗｎ ｍｕｃｈ ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ ｗｏｒｌｄ ｈｅｒｉｔａｇｅ ｔｈｏｕｇｈ ｏｕｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｔｔａｃｈｅｓ ｍｕｃｈ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ｔｏ ｉｔ．Ｔｈｅ ｌａｒｇｅ－ｓｃａｌｅ ｃｏｎｓⅡｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｖｅｒ－ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｕｎｄｅｒｇｏｉｎｇ ｉｎ ｈｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｓｏｃｉｔａｌｉｓｔ ｍｏｄｅｍｉｚ￣ｏｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｃｒｅａｔｅ ａ ｔｈｒｅａｔ ｔｏ ｈｅ ｗｏｒｌｔｄ ｈｅｒｉｔａｇｅ，ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｎｏｔ ａ ｓａｔｉｓｆａｃｔｏｒｙ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ ｆｏｒ ｉｔｓ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ．Ｕｓｉｎｇ ｔｈｅ ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｆ ｈｅ ｗｏｒｌｔｄ ｈｅｒｉｔａｇｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｂｒｏａｄ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｐｕｔｓ ｏｒｗａｆｒｄ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｒ ｆｔｈｅ ｗｏｒｌｄ ｈｅｒｉｔａｇｅ ｉｎ Ｃｈｉｎａ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｃｈｉｎａ；ｗｏｒｌｄ ｈｅｒｉｔａｇｅ；ｔｈｅ ｐｒｅｓｅｎｔ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ；ｌｅｇａｌ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ 虽然中国已拥有世界遗产３３项，中国境内世界 一、中国境内世界遗产之保护现状 遗产的保护也得到了相关部门的高度重视，但是， 中国境内世界遗产的保护现状并不能令人乐观，中 根据１９７２年联合国教科文组织在法国巴黎通 国当局在世界遗产保护上依然存在很多问题。譬如， 世界遗产地的政府管制问题、世界遗产地的所有权 与开发权的问题、保护与开发的矛盾问题，等等。 可以说，对这些问题的忽视已经对中国境内世界遗 过的 保护世界文化与自然遗产公约 （以下简称 公 约 ）的规定，世界遗产是指被联合国教科文组织和 世界遗产委员会确认的人类罕见的、目前无法替代 的财富，是全人类公认的具有突出意义和普遍价值 的文物古迹及自然景观。世界遗产具有稀缺性、唯 性、独特性、不可再造性、不可替代性等特点， 世界遗产是保护性、公益性事业，它的价值一般不 用金钱来估量。截至２００５年底，共有１００多个国 一产的保护带来了非常恶劣的影响和严重的后果，甚 至有学者戏谑：要破坏一个有保护价值的地方太容 易了，就让它被评为世界遗产吧。 世界遗产地的 张家界、安徽黄山已经由于过度开发旅游而被联合 国教科文组织亮起黄牌——张家界当地政府在武凌 源这一“世界自然遗产”的核心景区修建了一座占 家的８ｌ２处文化和自然遗产被列入 世界遗产名录 （以下简称 名录 ），其中文化遗产６２８处，自然 遗产１６０处，文化与自然双重遗产２４处。中国于 １９８５年正式加入 公约 ，现已拥有３３项世界遗 据整座山壁的“世界第一户外观光电梯”，又试图修 建一条据称是“亚洲最长，世界第二”的索道；世 界文化遗产武当山的复真观被改建成三星级宾馆，有 ６００多年历史的遇真宫则在不久前的一场大火中化 为灰烬；云南省最有名的世界遗产丽江古城目前也面 产，仅次于西班牙和意大利，位居世界第三位。中 国境内的世界遗产包括：文化遗产２４项，自然遗产 ４项，文化和自然遗产４项和文化景观ｌ项。 临严峻的过度开发问题，每年数百万游客的到来 收稿日期：２ ００６－０６—２ ３ 修回日期：２００６－０７—１ ５ 作者简介：吕志祥（１ ９６４～），男，甘肃通渭人，汉族，兰州￣２：ｒ－大学人文学院教授，兰州火学西北少数民族研究中心 博士生，主要从事经济法和民族法文化研究。 吕志祥：中国境内世界遗产的保护现状及法律对策 使古城环境受到污染，生态平衡遭到破坏；山东泰 山上建了三条直插岱顶的索道，仅其中一条索道的 上站就破坏了１．９万平方米的地形，这是泰山有史 以来最为严重的破坏；南京明孝陵申报世界文化遗 产成功后２０多天，作为明孝陵一部分的下马坊三组 石刻却面临为公路让道要搬家的命运；山东曲阜孔 府、孔庙内一块元代石碑“御赐尚醌释奠之记碑” 被汽车撞毁，不久又发生了以水直接冲洗或擦拭古 建筑和碑刻事件，造成油漆彩画的直接损失与古建 平遥古城被列入 名录 的第二年，旅游门票收入就 从１８万元增加到了５００多万元；黄山成为世界遗产 后，旅游收入由数百万元猛增到２亿元；苏州古典园 林被列入 名录 五年来，海外旅游者年均增长ｌ ８％， 境内旅游者年均增长１２％。【。 正是这种立竿见影的 经济效应，使得更多的地方试图以申报世界遗产来大 力发展旅游业；一旦申报成功，则完全不顾遗产之保 护和可持续发展之原则进行大力的甚至是掠夺性的 开发，其结果当然是可想而知的了。 筑、碑刻的隐患；长城沿线生态环境不断恶化，再 加上人为因素的破坏，破损现象非常严重——在西 部干旱荒漠区，多数地段都已被流沙埋于地下；重 庆大足石刻石门山摩崖造像位于６号龛的杨柳手观 音和７号龛的独脚五通大帝失盗，造成了不可估量 的损失；辽宁丹东虎山长城复建工程并没有按考古 所获得的长城式样、结构、材料进行复建设计，基 本上在原址上进行复建，大量使用城砖，几乎所有 的考古遗址均遭破坏；布达拉宫在向世遗中心提交 的报告中因没有提及遗产区内的保护现状，也没有 提及遗产缓冲区外迅速现代化的情况，而被在苏州 召开的第２８届世遗大会列入被警告的世界遗产名 单；云南三江并流地区的水电开发规划及其前期开 发已严重破坏当地的生态及其景观……可以说，中 国境内世界遗产的人为损坏已到了触目惊心的程 度，中国境内世界遗产的保护现状非常令人担忧。 二、中国境内世界遗产受破坏之原因分析 已如上文所述，国人短视、盲目追求经济利益 或其它不合理的行为，已使遗产地不断受到“城市 化、商业化、人工化”的侵蚀，使遗产的真实性和 完整性受到不同程度的破坏，深层价值和长远利益 受损。 笔者以为，造成这种状况的原因很多，但 最主要的有以下三个方面： （一）认识错位：重开发、轻保护 作为一个文明古国，中国的文化和自然遗产资 源都十分丰富，具备申报世界遗产基础条件的地方 也比较多。近几年来，中国出现了空前的世界遗产 申报热潮，全国有近百个项目宣布要申报世界遗产。 各地纷纷申报世界遗产的原因是多： 面的，但其最 重要的驱动力是：世界遗产是一个含金量很高的“金 字招牌”，可以极大地促进当地旅游业的发展。山西 事实上，世界遗产是保护性、公益性事业，世 界遗产最主要的功能在科研和教育等方面，申遗的 目的是为了更好地保护好祖先和大自然赐予我们的 遗产。保护遗产地的真实性和完整性是世界遗产公 约的核心，也是各世界遗产单位应该履行的准则。 美国 国家公园管理手册＞）明确规定，国家公园是 社会公益事业，根本不是以赢利为目的的旅游开发 区，国家公园的保护经费由联邦政府拨给国家公园 管理局。 意大利作为世界第二遗产大国，非常重 视世界遗产的保护。意大利对罗马、庞贝、比萨、 佛罗伦萨、斯普莱托等历史文化名城（均被列入世 界遗产）的保护是成片保护，如古罗马城就被全城 保护下来，意大利人对于名城内重要文物的保护意 识远强于商品意识。 （二）管理缺位：多元化管理、缺专门机构 中国境内世界遗产实行的是多元化、多层次的 管理体制。从国家来说，文化遗产由国家文物局系 统管辖，自然遗产由建设部系统管理，而旅游、林 业、环保甚至水利等很多部门在这些遗产地又都有 其管理范围。代表中国政府与联合国教科文组织相 对应的中国世界遗产委员会却又设在对世界遗产没 有任何管理权的教育部。事实上，中央政府对自然 文化遗产基本上没有直接控制，也几乎没有管理经 费。虽然中国有着众多的遗产管理机构，但却没有 一个机构能对世界遗产负主要责任。一些以前没什 么“婆家”的新遗产地，则是直接由当地政府管理。 由于世界遗产分属不同的部门管理，管理工作效率 较低，甚至经常出现政策冲突、互相扯皮、经费紧 张、有利大家争、无利没人管的情况。例如武陵源， 作为世界遗产的同时，它还是建设部的国家级风景 名胜区、林业部的国家森林公园、国土资源部的国 家地质公园、国家旅游局的４ Ａ级景点。诸多头衔在 表示其重要性的同时，却给管理带来很大的不便。 ・２５・ ２００６年第３期 从理论上说，世界遗产应该归属国家所有，但 因其产权没有排他性，各级政府便成了遗产的实际 管理者和操纵者。一些政府部门甚至企业都可以将 国家公共资源作为自己或小团体谋取利益的工具。 显然，中国境内世界遗产已出现管理缺位的现象， 在这种情况下，中国世遗资源管理就容易出现过度 开发等混乱局面。即使在高度私有化和商品化的美 国，国家公园都属于国家所有，永不出售。但土地 国有的中国，却有不少世界遗产地出让遗产资源， 承包开发，分片经营，使其企业化、股份化，从根 本上改变了世界遗产的精神文化功能和社会公益事 业的性质。与中国形成鲜明对照的是，不管是联合 国还是其他国家都有专门的世界遗产管理机构。 公 约 规定的管理机构是联合国教科文组织领导下的 世界遗产委员会（１９７６年成立），俄罗斯世界遗产 的专门保护机构是俄罗斯遗产委员会，墨西哥世界 遗产的专门保护机构是国家人类学和历史局，意大 利世界遗产的专门保护机构是文化遗产部……。 （三）立法混乱：“零星”立法、无“世遗法典” 目前，中国还没有专门针对世界遗产的国家立 法。中国虽有 文物保护法 、 风景名胜区管理暂 行条例 、 中华人民共和国水下文物保护管理条 例＞＞、 文物保护法实施细则＞＞、 中国文物古迹保护 准则＞）等涉及世界遗产保护管理的不同层次的法律、 法规，但在实际工作中，一些地方对现行法律法规 了解不够、执行不力，甚至有法不依、各行其是。 虽然一些地方出台了世界遗产的地方性法规，譬如： ２００２年，四川省通过了 四川省世界遗产保护条 例 ，福建省制定了 福建省武夷山世界文化和自然 遗产保护条例 ；２００３年，北京市制定了 北京市 长城保护管理办法 ，甘肃省制定了 甘肃敦煌莫高 窟保护条例 等。但是必须看到，更多的世界遗产 不仅仅是缺少相应地方立法的保护，更重要的是没 有一部全国性的、位阶较高的保护性法律。如此“零 星”立法的直接后果是，泰山月观峰被炸掉１／３， 居然找不到处罚的依据。 中国境内世界遗产保护统一立法的最新进展 是，由文化部、国家文物局等９部委制定的 关于 加强和改善世界遗产保护管理工作的意见＞）（２００２ 年）。 意见 虽然强调，一切开发、利用和管理工 作，首先必须把遗产的保护和保存放在第一位，都 安徽商贸职业技术学院学报 应以遗产的保护和保存为前提，都要以有利于遗产 的保护和保存为根本。但是，作为一个由九部委通 过的“意见”，也仅仅是意见而已，在世遗保护过程 中能起多大作用是令人怀疑的。放眼全球，虽然目 前还没有直接以“世界遗产”命名的国家级法律， 但是，很多国家都有统一的“世遗法”。譬如，美国 有 国家公园法 ，日本有 文化财产保护法 ，英 国有 古迹与考古地区法 ，法国有 保护历史古迹 法 ，俄罗斯有 历史文化遗产保护和使用条例 ， 这些法律明确规定国家公园和历史文化遗产地是国 民欣赏自然与精神活动的场所，是激发爱国主义激 情的神圣的“瑰宝之地”，必须严加保护，供国民 世代享用。 三、保护中国境内世界遗产之法律对策 根据上文所述，中国虽有大量的“零星”的世 遗保护法规，但是，世界遗产法律保护的不足还是 非常显著。譬如：欠缺统一的全国性的法律，立法 的层次低、内容滞后、过于原则，等等。世界遗产 是全世界共同的遗产，而不是中国独享的遗产，更 不是中国的某个地方独占的遗产。申遗说到底是为 了使这一人类的共同财富获得更大范围、更高规格 的重视和保护。实践证明，世界遗产得到良好保护， 必然有赖于管理的法制化。我国应当借鉴国外保护 世界遗产的成功经验，抓紧制定有关世界遗产保护 管理和开发利用方面的法律、法规以及其它政策性 文件，以期形成符合我国实际的法律法规体系。 令人欣慰的是，在近两年的人代会上已有一些代 表提出了制定 世界遗产保护法 的提案。但是，作 者认为，我们现在应该制定 中华人民共和国国家遗 产法 （以下简称 国家遗产法 ）而并非 中华人民 共和国世界遗产保护法 ——世界遗产固然非常重 要，还未列入世界遗产的“国家遗产”同样不可忽视。 如果单独制定 世界遗产保护法 ，可能会导致世界 遗产和“非世界遗产”保护的不平等待遇，最终将非 常不利于人类遗产（包括世界遗产）的传承和保护。 与此相关的一个问题是，我国向来以“零售式”立法 为重，但同样不可忽视的是，“批发式”立法亦有其 自身之优势。同时，随着近几年法治国家的建设，制 定 国家遗产法 的条件也已成熟。 国家遗产法 吕志祥：中国境内世界遗产的保护现状及法律对策 的制定至少应注意以下几个方面（限于本文讨论之范 围，下文并不涉及“非世界遗产”的规定）： （一）规定世界遗产保护的指导思想。世界遗 产虽有产出地域性，但又有不可再生性和价值普遍 性，世界遗产不仅是民族文明的生命，更有其内在 价值，人类的行为应以人与自然和谐发展为目标。 保护文化、自然遗产就是保护中华民族的母亲，保 护我们赖以生存的家园。 国家遗产法 应当把祖国 的文化遗产、自然遗产、非物质文化遗产看作是中 华民族的生命和根基，世界遗产重在保护而非开发。 世界遗产地的旅游开发必须以世界遗产完整性、真 实性保护为前提，以可持续发展为原则。 （二）规定世界遗产的所有权属。世界遗产具 有世界意义，它是国家的瑰宝，绝对不是某地区的 “摇钱树”。 国家遗产法 应该明确规定，中国境 内世界遗产属国家所有，必须依法加以保护，各地 区各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让世 界遗产及其相关文物、资源。同时，世界遗产的保 护与开发系公益事业，公益事业与私益事业的经营 有质的不同，公益事业应该由非盈利组织用非经济 手段负责管理。所以， 国家遗产法 应该借鉴国际 上诸多国家１ＯＯ多年来实行的国家公园制度，选择 中央政府而不是公司充当遗产地的管理者。 （三）规定世界遗产的专门保护机构。 国家遗 产法 应该明确规定，遗产（包括世界遗产）的保护 管理机构是国家遗产部，国家遗产部系国务院的组成 部门，下设专家咨询机构世界遗产委员会，对世界遗 产保护和利用等重大问题进行科学决策，对实施行为 进行有效管理，形成切实可行的规划、决策与实施体 系。国家遗产部应以国家文物局为基础，在整合建设 部、林业部、国土资源部、教育部、国家环保总局、 国家旅游局等部门有关世遗保护职能的基础上组建， 各省、市相应设立国家遗产厅、局。国家遗产部的成 立必将提高国家遗产管理的权威性和有效Ｊ眭，结束政 出多门、管理混乱、保护不力等局面。 （四）规定世界遗产的具体保护措施。（１）增 加资金投入。世界遗产的保护资金应该多样化，但 是，国家是世界遗产保护的主要责任者，国家要加 大遗产保护资金的投入。（２）开展宣传教育。２００４ 年 苏州宣言 呼吁国际社会和世界各国重视青年 人在世界遗产保护中的作用，加强针对青年人的世 界遗产保护教育。 国家遗产法 应该加强世界遗产 的宣传普及工作，增强全社会的保护意识。（３）培 养世遗人才。要建立各种形式的世界遗产及文物保 护中心，把保护中心办成培养各种世遗人才的基地， 重视世界遗产保护专业队伍的建设。（４）加强科学 研究。世界遗产的保护应该引入高科技成果，日本 先后于１９３０年和１９５２年成立的东京国立文化财 产研究所和奈良国立文化财产研究所，已经成为亚 洲地区的文物保护研究和教育的基地。中国对世界 遗产科学研究的步子比较缓慢，应当加强研究、缩 短差距。（５）规范修复工作。对世界遗产的修复、 保护，要修旧如旧，不搞新的。凡涉及古城的建设， 不能以破坏历史文物为代价，必须完整地保留文物的 遗迹原状。（６）整治世遗环境。 国家遗产法＞）应该 按照保护遗产的真实性和完壹篓Ｊ陛的要求，整治世界遗 产地的“经济空间”，核心区应严格禁止经济开发， 缓冲区限制开发，区外的旅游经济可积极发展。（７） 控制客流人数。世界遗产不仅是当代人的财富，更是 世世代代人的财富。各遗产地管理委员会要采取游客 预登记制度——而绝非实行“天价”的门票制度—— 以控制客流人数，给世界遗产以休养生息的机会。（８） 加大惩处力度。 国家遗产法 应该明确规定对世界 遗产违法开发、损坏、盗窃、修复等行为的惩罚“细 则”，并赋予国家遗产部以“准立法权”和“准司法 权”，把 国家遗产法 真正落到实处。 注释： ①中国境内世界遗产统计数字截止于２ ００６年７月１ ２目。 参考文献： ［１］杨振发，李希昆中国保护世界遗产相关环境法律问题分 析［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ，ｒｉｅ１．ｗｈｕ．ｅｄｕ．ｃｏ．／．２００４—０９—０６． ［２］张群．遗产保护与旅游资源开发的几点思考［Ｊ］．湘潭 大学社会科学学报，２ Ｏ０ ３，（３）：５ ３—５ ５． ［３］万克夫．浅谈我国世界遗产地旅游的立法问题…．广西 社会科学，２００４，（９）：７ ５－７７． ［４］谢凝高，吴楠．别让世界遗产成遗憾［Ｎ】．城市导报， ２ Ｏ０２—０３—１ ５． ［５］陈耀华，赵星烁．中国世界遗产保护与利用研究［Ｊ］．北 京大学学报（自然科学版），２００３，（４）：５ ７２—５ ７７． ［６］朱祥贵．非物质文化遗产保护法的价值理念［Ｊ］．湖北民 族学院学报（哲社版），２００４，（３）：２７—３１． （责任编辑 刘宝）