农村城镇化与土地耕地资源问题的探究
——以山东省为例
张程菲
(广西师范大学541006)
摘要：近年来随着城镇化进程的加快，我国耕地保护形势很严峻，耕地数量的逐年锐减，严重影响我国社会稳定。本文通过分析山东省城镇化的现状以及城镇化进程中土地利用及耕地保护的现状，针对城镇化和土地耕地资源的矛盾，提出相应的建议，促进城镇化的发展。
关键词：城镇化土地资源问题对策
1.当前全国城镇化现状
1.1中国城镇化现状
改革开放以来，我国的城镇化水平不断提高，从1978年我国的城镇化水平为17.92%，2000年达到36.22%，2009年达到46.59%，第六次全国人口普查结果显示当前我国的城镇化水平已达到49.68%，这表明2000年以来我国经济社会的快速发展极大地促进了城镇化水平的提高。但是中国的城镇化水平仍然低于50%以上的世界平均水平，国民收入跟中国水平差不多的马来西亚和菲律宾，其城镇化水平都在60%以上，日本、韩国则超过70%。
如果扣除居住在小城镇的1.5亿人和进城务工半年以上的约1.5亿农民工，中国的城镇化水平恐怕只有35%左右。这说明中国的城镇化率严重滞后于工业化，农民工为工业化做出了重要贡献，但没有同步实现城镇化。
1.2山东省的城镇化现状
山东省各地市的城镇化水平可划分为四类：起步期、初步发展阶段、加速发展阶段和成熟期。目前，只有菏泽、临沂尚处于起步期，城镇化水平分别为22.31%和21.92%；日照、枣庄、济宁、聊城、德州、泰安、滨州的城镇化处于初步发展阶段；处于加速发展阶段的有潍坊、烟台、威海、淄博、莱芜、东营，城镇化水平在39%-45%之间；发展较成熟的地市是济南和青岛，城镇化水平分别为64.42%和56.29%。这与各地区的经济发展状况是基本一致的，城镇化发展成熟地区经济发展水平相对较高，济南、青岛的人均GDP排名全省前几位，菏泽和临沂的城镇化水平与全省其他地区差距较大。
通过上述分析可看出，山东省城镇化整体水平偏低，城镇化水平大都处于初步发展阶段，而处于加速发展阶段的地市偏少，处于城镇化成熟期的更少，并且区域内东西部城镇化水平差异明显。
但是根据《山东省城镇体系建设十二五规划》，山东省城镇化进程快速推进。2006年到2010年，是山东省城镇化发展速度较快、质量较高、城乡面貌变化最大的时期。2009年，全省城镇人口4574万人，城镇化率达到48.3%，高于2005年3个百分点，年均增速超过0.7%。全省共有6个100万以上城市、10个50-100万的城市、33个20-50万的中等城市、59个小城市(含县城城关镇)和1314个小城镇(不含县城城关镇)(表1)，初步形成以济南、青岛等核心城市为龙头、大中城市为中坚、小城市和小城镇为基础的城镇层级结构，山东半岛城市群、济南都市圈、黄河三角洲城镇发展区、鲁南城镇带四个城镇化地域
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单元互动发展的格局逐渐清晰，山东半岛蓝色经济区城镇对海洋经济发展的支撑和带动作用开始显现。
2.城镇化发展存在的问题
近几年各个省市对农村城镇化的发展认识不足，盲目扩大城镇面积，对经济的发展造成了严重的影响。
2.1对城镇化的认识不足
虽然目前各省市一致大力推进城镇化进程，但对城镇化的认识还不深入，具体以下几个方面:第一，对城镇化与经济发展的关系认识不够。第二，对城镇化对区域发展的重要作用认识不够。第三，对城镇化与可持续发展的认识不够。第四，对城镇化与生态环境的认识不够。城镇化带来的不仅只是城市空间地域的变化和经济的发展，还带来了生态环境的变化。
2.2城镇化和工业化发展不平衡
按美国经济学家H.钱纳里的世界发展模型算，山东省整体上已进入工业化中期阶段,相应的城镇化水平应为65%左右，而山东平均城镇化水平为36.3%。城镇化滞后于工业化，导致城市经济结构不合理，基础设施不足等一系列经济和社会问题，同时又制约了工业化的发展。城镇化滞后，还影响到农业和农村的现代化以及农村劳动力非农化的进程。正确处理城镇化和工业化发展不平衡的矛盾是加快山东省城镇化发展的重点。
2.3山东省城镇化水平东西部差距较大
山东东部的济南、淄博、潍坊、烟台、青岛、威海、东营、日照8个市经济比较发达，平均城镇化水平以达到46%。而中西部经济欠发达，平均城镇化水平只有28%。虽然中西部人口数量多于东部，城镇人口、国内生产总值、固定资产投资、基本建设投资、城市数量、城镇化水平等项指标均低于东部地区，东西部形成了较大的差距，影响了全省整体城镇化水平的提高。
3.关于城镇化发展中土地资源的利用问题
3.1山东的土地资源现状
近年来，随着城镇化的快速发展，基础设施建设大量占用耕地，人均耕地呈逐年减少趋势。为确保全省粮食安全，保护耕地的任务相当艰巨。
山东省地处中国东部、黄河下游。陆地总面积15.67万平方公里，约占全国的1.6%，居全国第十九位。平原盆地占全省总面积的63%、山区丘陵占34%，河流湖泊占3%。海岸线全长3024.4公里，大陆海岸线占全国海岸线的1／6，仅次于广
东省，居全国第二位。
3.2土地利用结构
山东省全省农用地1157.2万公顷，占73.65％，建设用地248.9万公顷，占15.67％，未利用地165.2万公顷，占10.51％。全省耕地面积750.5万公顷，占农用地的64.77％，占土地面积的47.76％。全省划定基本农田面积667万公顷，占耕地总面积的88.8%。全省人均土地2.53亩，居全国第27位，不及全国的20%，世界的7.5%，人均耕地1.21亩。有6个设区市人均耕地低于1亩，其中，淄博市人均耕地低于0.8亩的警戒线。
3.3土地后备资源情况
山东省未利用土地面积165.2万公顷，占土地总面积的10.5%。主要类型有荒草地、水面、苇地及滩涂、盐碱地、裸岩砾石地。可作为耕地后备资源的荒草地和盐碱地主要分布在鲁中南山地区和鲁北滨海平原区。相对于山东省的土地面积、人口和经济发展需求，土地后备资源数量明显偏少。
3.3.1农村耕地面积急剧下降，城市建设用地面积迅速增加
土地利用结构急剧发生变化，农村土地使用面积不断下降，城市土地使用面积不断增大。根据中国统计年鉴，2006年，山东省的农村土地使用面积为1158.7万公顷，建设用地为204.5万公顷。2007年农村用地减少了1.5万公顷，建设用地增加了2.7万公顷。同时，2008年农村用地较之于2007年又减少了0.6万公顷，建设用地又增加了43.9万公顷。由此可以看出城市建设用地规模迅速发展，城市发展规模大肆扩张。
3.3.2农村建设用地规模不减反增，利用效率低下在城镇建设用地扩张的同时，农村建设用地也在不断地扩张。据山东省建委对1000个村庄和部分小城镇所进行的建设用地专题调查，村庄建设主要存在以下几个问题:1.村庄(乡域)规划滞后或未编制，不能有效地指导村庄建设，导致盲目建设，村庄布局不合理，规模小而分散;2.旧村改造不力，旧宅基地闲置，另辟土地建新房;3.法制观念淡薄，乱占乱建现象突出，甚至圈而不建，造成土地闲置;4、村办企业分散，造成重复建设，对环境污染严重。
4.促进城镇化合理发展的对策及建议
城镇化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势，是实现社会现代化的客观要求。在我国城镇化发展进程中必须处理好城市发展与土地资源持续利用之间的关系。要处理好它们之间的关系，应做到以下几点：
4.1强化政府对耕地保护的责任
现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生，既有政府管理不力的原因，又有政府行为不规范的因素。由于土地农用的比较利益低，如果完全由市场机制进行配置，那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全，必须强化政府对农地的保护作用，严格控制农地转为建设用地的数量。改变目前一些地方政府从当地利益出发，为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为，严格规定各级政府的征地权。同时提高征地成本，保障被征地农民的合法权益。要求各级政府严把土地供应关，完善土地的有偿使用制度，严格执行招、拍、挂，增强土地出让的透明度，减少土地出让中的出租、寻租行为。
区域经济
4.2节约和集约利用城镇土地
基于我国国情和目前经济发展阶段，城镇化进程重点战略应走内涵式城镇化之路，实施资源节约型的城镇化。重视城市发展的内涵，提高环境质量，提高土地利用的集约度和利效率，促进旧城改造，有序推动城镇化进程，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力并在保护耕地和节约用地的前提下，科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准，积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。进一步完善土地市场，推进城镇土地的集约利用，这样才能科学合理地控制城市用地的规模。
4.3完善土地征用制度
近年来，全国征地工作中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是土地征用规模过大，二是农民权益得不到保障。新修订的土地管理法虽然提高了对农民的安置补偿标准，但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地和代价相比，还是太低。因此，要制定土地利用规划，强化规划对建设用地总量的控制，把用地规模限制在规划数量范围之内。国家重点基础设施建设用地，也要节省用地，减少征地，城镇建设要尽量盘活存量土地，控制城区过分扩张。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城镇化和工业化成果的过程，是逐步缩小城乡差距的过程，应当建立起配套的被征地农民的社会保障体系。
4.4完善占用耕地补偿制度，建立土地开发整理新机制政府必须进一步明确责任，负责本行政区内的耕地占补平衡，通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系，推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理，建立从事土地开发、整理的专门机构，采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金，按照谁投资谁经营谁受益的原则，充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性，确保各地区耕地占补平衡。
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[5]刘勇.中国城镇化战略研究.北京:经济科学出版社,2004.
作者简介：
张程菲，（1987-），女，籍贯：山东省青岛平度市，单位：广西师范大学经济与管理学院，研究方向：人口、资源与环境经济学。
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