维普资讯 http://www.cqvip.com ■曩总１２０ 土地储备新的融资渠道探析 陆琳 （中共吉林省委党校，吉林长春１３００１２） ［摘 要】城市土地收购储备制度是我国城市用地制度的一大创新。现行城市土地收购储备 制度在融资方面存在着巨大风险。创新土地金融产品，实行土地证券化是顺利推进城市土地收 购储备制度，促进土地资源向土地资本转变的最佳选择。 ［关键词】土地收购储备制度；土地证券化；土地资本 ［中图分类号］Ｖ２９９．２ ［文献标识码】Ａ ［文章编号】１００３—５４７８（２ＯＯ４）Ｏ６—００６２—０３ 城市土地收购储备制度也被称为“土地银 旦储备机构手中的土地因当地经济发展能力或 行”、“土地开发社”等，在荷兰、法国、瑞典、美国等 是土地市场过于饱和等原因不能及时上市获得土 西方国家已有近百年的历史，我国的香港、澳门和 地收益，导致所贷运作资金不能返还，占用银行大 台湾地区都实行了这种土地储备制度，并且已拥 量资金的情况发生。而城市的国有土地资产市场 有较为成熟的运作经验。我国内地直至１９９６年才 的土地需求量充满了弹性，大量收购土地，一旦房 开始在上海建立起第一家土地收购储备机构—— 地产市场发生大起大落，土地储备机构所收购的 上海市土地发展中心，其后在杭州、南通、青岛、深 土地不能按计划及时出让，就会占压大量银行资 圳、珠海等地相继成立起类似的城市土地收购储 金，带来金融风险。从目前国内较早成立的储备机 备机构，并相继出台了一些土地储备政策法规。城 构运作情况看，实际都在不同程度上存在上述现 市土地收购储备制度是适应社会主义市场经济发 象。 展需要和为解决当前城市土地使用制度改革过程 土地收购储备风险的根源在于现行城市 中的诸多问题而产生的。它是一种用地制度的创 土地收购储备制度的融资方式及其缺陷 新，体现了城市土地统一收购、统一储备、统一供 应的市场新机制。 就我国目前大多数城市而言，土地收购储备 目前，我国的土地储备机构基本上采用财政 机构除了在初期获得政府少量的财政启动资金以 拨款事业单位的机制，而作为地方财政，不可能将 外，其融资来源主要是各商业银行的贷款。这种较 有限的财力投入到需要大量资金运作的土地储备 为单一的融资方式十分不利于形成一个稳定有效 中去。特别是储备土地收益本身就是土地出让金 的资金筹措机制，在实践运行过程中将面临众多 或土地年租金，在当前的财政体制下，都纳入到财 问题： 政统一管理中，亦即一旦有了收益，必须进入财政 １．融资渠道单一。政府财政资金与土地储备 的笼子。同时若储备土地需要使用资金，也必须在 机构自筹资金在整个资金来源结构中份额过小， 储备地块取得收益并通过财政决算审核后才能将 资金负担过多地倾向于金融机构的贷款，且筹资 用于该地块的资金返还，这就导致土地储备机构 渠道数量与国外相比明显单一，这就使城市土地 实际的运用资金来源就是银行贷款。这就会造成 收购储备资金不能得到充分保障，影响到城市土 ［收稿日期】２００４—０９—２７ ［作者简介】陆琳（１９６５一），女，江苏宜兴人，中共吉林省委党校工商管理教研部副教授，研究方向：经济管理。 维普资讯 http://www.cqvip.com 地正常的收购、土地前期开发投入和日常储备管 于经济发展总处于一定的波动之中，政府就可以 理资金支出等，不利于土地收购储备目标的最终 根据经济社会发展状况和产业政策调整的需要通 实现。 过对租金标准、用地结构和产业空间布局的调整， ２．融资成本较大，期限较短。虽然近年来几经 实现对土地一级市场的储备垄断，有利于增强宏 降息，但由于城市土地收购储备资金贷款额度巨 观调控经济的能力。例如，政府可以在经济高涨时 大，融资利息支出高，增加了收购储备的财务成 期提高土地租金，限制企业的投资，防止经济的过 本。据了解，２００１年杭州市土地收购储备资金贷款 热；在经济不景气时期以土地租金为抵押发行债 规模近１Ｏ亿元，每月付息约５００万元，付息已成为 券，低成本融资，保证扩张性财政政策的实施，熨 储备中心越来越沉重的财务负担。此外，我国商业 银行的商业贷款一般期限较短，而城市土地的收 购储备期较长，要求占用的资金时间长，这一矛盾 容易造成储备机构整体资金周转困难和中断，进 而影响到城市土地收购储备全过程的正常运行。 ３．融资风险较高。当前城市土地收购储备融 资过程中客观存在着各种各样的风险，如因过量 抵押、收购土地积压和收购周期长等引起的财务 利息风险，因银行贷款余额与储备土地之间比例 过高等因素造成的经营风险。 二、积极探索土地资产与金融资本结合，化解 土地收购储备风险 笔者认为，为适应未来城市大规模土地储备 的需要，必须大胆探索建立土地储备新的融资渠 道。具体可采取如下措施： １．推行制造业土地租赁制，发行土地证券，解 决经济景气循环所需的资金 土地出让制使得制造业：企业的巨额资金沉淀 在土地上，加大了企业经营的风险，不利于企业资 本的滚动增值。土地租赁制可以有效规避这一矛 盾。 对土地所有者国家而言，土地作为重要资产 在本质上要求具有流动性。苦引入制造业土地租 赁制，并将土地租金流资本化，那么以证券形式持 有的土地资产具有很强的流动性，流动性增强会 降低成本，或在同等风险性下增强收益性。土地证 券所具有的高效收益性可以保证城市建设获得充 足、持续的资金来源。 随着政府将制造业确定：为国民经济的支柱产 业，制造业在国民经济（特别是对外贸易）中比重 将日益加大，土地作为制造业发展的基础，政府的 土地政策对整个国民经济发展的影响将增大。由 平经济的周期性波动。借助土地租赁制，解决经济 的景气循环所需的资金来源。 ２．土地证券化是城市土地收购储备融资方式 的最佳选择。 土地证券化（Ｌａｎｄ Ｓｅｅｕｒｉｔｉｚａｔｉｏｎ）通常被理解为 以证券形式进行融资，指设计一种满足资金供需 双方要求的金融工具，使资金需求者及时获得所 需资金，资金供给者藉此获得合理报酬的资金融 通过程。它包括土地开发项目融资证券化和土地 抵押贷款债权证券化两种形式，前者指城市土地 开发经营机构（资金需求者）直接将缺乏流动性的 项目资产转换为在资本市场上可以出售的有价证 券的过程，如常见的发行土地债券、土地股票等； 后者指金融机构或中介机构将特定的土地抵押贷 款债权进行转让，由专门的证券发行机构加以包 装组合，以金融债权资产为担保，设计、发行证券 的过程，如目前流行于欧美国家的土地抵押贷款 证券化。 我国现行城市土地收购储备过程中，资金需 求量：大，银行贷款负担重，且资金沉淀现象日益突 出。现有的城市土地收购储备融资机制对金融机 构的依赖性过高，融资方式较为单一，融资成本过 高，项目抵御风险的能力相应不足，不能真正利于 建立起一个稳定有序的城市土地资本市场。为了 有效满足城市土地收购储备活动对资金运营的巨 额需求，盘活银行存量信贷资产，降低储备机构与 银行的资金运营成本和风险，实行土地证券化是 现行城市土地收购储备融资方式的最佳选择。 （１）土地证券化有利于满足城市土地收购储 备的巨额资金需求。城市土地是一种非流动性的 资产，价值巨大，而城市土地收购储备活动要经历 收购、开发、储备、出让等多重环节，投资规模大， 变现能力差。这一特点迫使城市土地收购储备机 ２００４．６囵 维普资讯 http://www.cqvip.com 田总１２０ 构在开发初期须垫付大量的收购和流动资金，很 司。如上海市成立上海地产集团，作为市政府土地 容易造成土地投入资金的沉淀和后续投资的不 储备的运作载体，承担市政府赋予的相关职能。厦 足，同时，也将规模较小、数量众多的广大中小投 门市实施土地收购储备机构即厦门市土地开发总 资者拒之于城市土地市场的门外。将证券化机制 公司，代表市政府行使土地使用权“收购、储备、出 运用于城市土地融资市场中，土地储备机构便可 （转）让”，在市国土房产局的领导下承担全市范国 以通过发行土地债券或股票等，在短期内迅速筹 内土地使用权公开招标拍卖出让的具体工作（厦 集到所需巨额资金，使非流动性的城市土地资产 府【１９９９】综１５２号文），在法律上具有独立承担责 得以变现，充分满足城市土地收购储备的资金需 任的资格和能力。第二步，可以土地出让金和土地 求。而众多的社会投资者也可以通过购买城市土 年租金为抵押发行土地债券融资。政府应根据经 地债券或股票等，既“人市”分享了土地开发经营 济发展的需要，通过资产市场来适时获取财政收 利润，又向市场注入了大量的城市土地开发流动 入，以作为财政政策的强大保障。仅以上海为例， 资金，推动了城市土地收购储备、开发经营活动的 据测算，如在上海外资制造业企业全面推行租赁 快速进行。 制，近期将能获得１０亿元左右的年租金，如果以 （２）土地证券化有利于分散城市土地收购储 ５％的比率资本化，就相当于一笔２００亿元的货币 备的投资风险。土地收购储备是一种长期投资，面 资产。而且随着该项制度的完善和经济的发展以 临的风险显然高于其他短期性投资。我国当前市 及市政设施的完善，上海市土地的年租金还有望 场不确定性因素较多，城市土地收购储备机构和 获得大幅度增长。第三步，发行股票。股份化运作 金融机构各自在土地收购储备活动过程中承受的 是一种完全市场化的土地基金运作模式，其特点 投资风险难以避免。实行城市土地证券化，将项目 是：组织严密、管理科学、行为规范。依照＜证券法＞ 资产或金融债权的产权以证券形式进行出售，尽 和＜公司法＞的规定，在募集资金时可以采用公开 管土地开发投资的一部分收益也随之流出，但它 发行或私募资金两种方式进行。对于中小城市来 能使城市土地收购储备过程中的各种投资风险及 讲，土地股份化运作初期应采取私募发行的方式， 时分散转移给众多的社会投资者，土地收购储备 土地资产经营公司可以寻找一些特定的、较为熟 机构和金融机构所承受的土地开发融资风险大为 悉的、信誉好的公司或金融机构成为其多元化的 减少，从而有利于保障城市土地收购储备活动的 投资主体，在条件成熟的时候，土地资产经营公司 正常开展。 可以面向社会公开发行股票，通过金融市场筹集 （３）土地证券化有利于化解商业银行信贷资 土地储备资金，扩大储备资金的规模。第四步，与 产“短存长贷”的结构性矛盾。从我国商业银行和 国际金融资本结合。中国加入ＷＴＯ后，国外的投 房地产业的未来发展趋势看，城市土地使用权抵 资银行进入国内，带来巨额的国际金融投资。作为 押贷款在商业银行资产结构中所占比重将日趋提 个信用程度较高的客户，土地资产经营公司可 高。但是，由于一般的城市土地使用权抵押贷款要 以有选择地将部分地块信托给银行。 求的期限都较长，与商业银行的存款负债的短期 或活期特征不相匹配。为了克服这一问题，推行城 参考资料 市土地抵押贷款证券化是一种最佳选择，它不仅 能有效地解决商业银行信贷资产“短存长贷”的结 １．毕芳英，王秀兰．我国城市土地收购储备资产证券 构性矛盾，盘活流动性较差的长期信贷资产，加速 化之探讨【Ｊ】．城市开发。２００４。（９）． 资金周转，而且可以大大降低商业银行土地抵押 ２．杨晓谦．对建行发展土地金融现实问题探析【Ｎ】． 中国房地产金融，２００３—０３—０６ 贷款的风险，保障贷款资产的流动性与安全性。 ３．房贷资金重压逼近资产证券化上海先行【Ｎ】．中国 总之，化解土地储备风险，实行土地证券化， 经营报．２００４—０９—１３． 有效推进土地资源向土地资本转变，第一步，必须 实现政企分开，成立国有独资的土地资产经营公 责任编辑：张利华