新公共管理思想对政府行政现代化的影响

２００６年２月　成都行政学院学报第ｌ４誊第ｌ期　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　ＣｈｅｒｒｎｉｍｄｕｄＩｎｓｉｔｔｕｔｅｏｆＰｕｂｈｅ　Ａｃｌｍｉｍｓｔｘａｔｉｏｎ　Ｖｏ　ｌ　－ｌ斗・　Ｑ９Ｎｏ０・　，１　新公共管理思想对政府行政现代化的影响　郑宙慧　王承云　（１．四川大学．　四川　成都６１００６４；２．成都行政学院．　四川　成都６１００８１）　摘要：新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行　政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西　方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。　随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运　用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国　人面前的现实而５Ｌ紧迫的问题，有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管　理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。　关键词：新公共管理；政府职能；管理改革；现代化　中图分类号：Ｄ６３１．４３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—５９４７（２００６）Ｏｌ—ＯＯＯ６—０２　在世界多极化和经济全球化的趋势曲折发展　政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责　中，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。政　的目的。　府行政改革已成为当代的世界性潮流，２０世纪８Ｏ　各级政府和公务员队伍都能够胸怀天下，着眼　年代以来，无论是西方市场经济国家、新兴工业国家　全局，深刻认识到，２ｌ世纪头２ｏ年，对我国来说，是　或地区，还是转轨国家都掀起了政府行政改革的热　一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机　潮，并呈现出了新的趋势，形成了新型政府治理模　遇期，这是实现现代化建设第三步战略目标必经的　式，大大降低了政府运行成本，提高了政府绩效，全　承上启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济　面提升了政府的能力和综合竞争能力。当前，我国　体制和扩大对外开放的关键阶段。我们必须把发展　进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化　作为党执政兴国的第一要务，不断开创现代化建设　的新的发展阶段。新阶段的主要社会特征是：和平　的新局面。发展要有新思路，改革要有新突破，开放　与发展、竞争与效率、开放与流动、改革与创新、科学　要有新局面，各项工作要有新举措。　与理性、民主与法治。以积极的态度吸收新公共管　二、强化目标理念．优化公共管理的适应力　理思想精华，结合我国公共行政管理改革的实际和　新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目　实践，对加快推进我国政府公共管理现代化具有深　标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，　刻意义。　对提高政府工作效率是有促进作用的。新公共管理　一、强化政治理念．优化公共管理的执行力　则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自　新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。　己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中　这一点给我们的启发是，行政管理体制改革也需要　获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为　与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行　自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的　政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切　假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成　的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治　本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服　责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公　务效率、质量和有效性的依据；从成本一效益分析中　共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威　获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据　和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的　等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取　质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构　营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方　改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政　式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组　治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工　织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化　作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对　的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来　［收稿日期】２００５—１２—１０　［作者简介】郑宙慧，四川大学公共管理学院２０Ｏ３级硕士研究生。王承云，成都行政学院副编审。　６　维普资讯 http://www.cqvip.com

成都行政说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境　中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同　学院　学报　２００６年第ｌ期　行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作　用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服　时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；　人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，　而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管　理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用　务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领　域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和　鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具　有自然垄断陛质的电信、电力、铁路运输、自来水和　着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人　力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可　以运用到公有部门的管理中。　燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的　改革，这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高　公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和　尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管　理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采　用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共　事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场　需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借　鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本　核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府　管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管　理人员的工作业绩。　三、强化经营理念。优化公共管理的创新力　新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理　的高效率。新公共管理从“管理”的角度来诊断公共　部门的问题和进行的管理改革，在一定程度上是对　传统公共行政理论中“管理”传统的再现和发扬，使　以隐蔽形式存在的“管理”传统凸显出来，并表现为　高级的理论形态。新公共管理认为公共管理人员是　高度专业化的和通晓如何管理的掌握着信息的个　人，因此，新公共管理倾向于认为公共官僚制的不良　绩效不是缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是　“坏制度”的结果，是繁冗笨重和不必要的规则、规制　及其他约束严重束缚管理权威和管理能力的结果。　由于公共管理人员是“被制度束缚的人”，因此，为改　进公共官僚制的绩效，改革策略的设计就必须能够　让管理者从政府繁文缛节的枷锁中解放出来，政治　家和其他人必须“让管理者来管理”，因此，需要解除　规制和放权，使管理过程如预算、人事、采购等合理　化。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现　象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实　行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多　不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合　理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；　由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构　庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管　理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一　思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员　首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造　更多的公共产品，提供更好的服务。　四、强化竞争理念。优化公共管理的集合力　新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领　域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。为　了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施　社会效益。　如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓　励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，　提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府　财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行　业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状　况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的　有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产　业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产　权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经　营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力　结构，提高其经济效益和社会效益。　五、强化服务理念。优化公共管理的影响力　新公共管理思想从注重遵守既定的法律和规章　制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方　向发展，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发　展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更　为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政　管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立　和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律　法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制　化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政　府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律　法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近　社会现实，贴近公众需求。　新公共管理改革提出了五个“Ｒ”：Ｒｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇ　（重构）、Ｒｅｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ（重建）、Ｒｅｉｎｖｅｎｔｌｎｇ（重塑）、　Ｒｅａｌｉｇｎｉｎｇ（重组）、Ｒｅｔｈｉｎｋｉｎｇ（重思）。重构要求消除　任何不能增加服务价值的事情；重建要求以改善服　务质量为焦点；重塑要求确定服务或市场战略；重组　要求将核心使命放在前位；重思要求提供战略的反　馈。这五个Ｒ都围绕服务职能特别是核心服务职　能进行政府再造。有了符合实际的“游戏规则”，又　有市场化、专业化、社会化、产业化的配合，经济社会　发展的优良环境就能形成，海纳百川的开放社会就　会出现。一句话，有了政府强有力的制度推动，商品　流、信息流、资本流、技术流才能形成“洼地效应”，经　济增长方式才能转变，经济结构和城市功能才能转　型。这样的政府才是现代服务型的政府。　责任编辑何周富　７